<안민정책포럼 발표자료>

부동산 관련 세제 개편 시 고려사항들

2021.10.15.

김진영

(건국대 경제학과)

<차례>

Ⅰ. 문제 의식

Ⅱ. 부동산 관련 세부담과 납세자의 수용성

Ⅲ. 우리나라 자산-소득 분포와 시사점

Ⅳ. 세제 개편 시의 고려사항들

Ⅴ. 맺는말

Ⅰ. 문제 의식

□ 부동산 관련 세제의 합리화를 위해 고려해야 할 점들이 많음

◦ 적정 부담: 우리나라의 부동산 관련 세부담은 다른 나라들에 비해 높은 편인가?

◦ 효율성과 수직적, 수평적 형평성: 세 부담 능력이 더 많은 납세자에게 더 많이 부과되며 동일한 능력을 가진 사람들에게는 동일한 액수로 부과되는가?

◦ 세목 간 균형: 지방자치단체 세수 측면에서 거래세와 보유세 간 균형 문제

◦ 각 세목별 합리화: 각 세목별 합리화는 부동산 세제 시스템 합리화의 출발

◦ 지방세 대 국세: 부동산 관련 세제는 주로 지방세라는 사실을 기억해야 함

- [그림 1]에서 보듯이 전체 지방세 중에서 취득세와 재산세의 합이 차지하는 비중은 1990년대 중반부터 40% 내외로 안정적으로 유지되어옴

[그림 ] 전체 지방세 중 취득세와 재산세 합의 비중

□ 본고를 통해 특정한 방안을 제시한다기보다는 위에 제시한 여러 고려사항들을 함께 생각하는 기회를 갖고자 함

◦ 이런 고려사항들 중에는 납세자들의 수용성 여부가 중요하게 포함됨

Ⅱ. 부동산 관련 세부담과 납세자의 수용성

1. 최근의 현황의 국제비교

□ 부동산 관련 세 부담의 국제비교

◦ 세부담의 비교는 총 세수 대비와 소득세 대비로 나누어짐 행함

- 국민들이 실제로 느끼는 세 부담은 절대적인 수준도 있지만 다른 세금, 특회 소득세와 비교한 수준도 있음

- 우리나라의 경우 전반적인 세부담이 낮은 편이기 때문에 절대적인 수준이 높지 않음에도 불구하고 세부담을 크게 느낄 가능성이 있음

◦ 부동산 관련 세 부담을 보유세와 거래세로 나누어 보면 잘 알려진 바와 같이 거래세가 쪽이 높은 것은 사실임 ([그림 2]와 [그림 3])

- 2018년 자료에 따르면 우리나라의 총세수 대비 보유세 부담은 OECD 14위이며 거래세 부담은 OECD 최고 수준임

- OECD 자료에는 자산거래세에 증권거래세도 포함되어 부동산과 관련된 거래세를 분리하기 어렵지만 대체로 2/3 이상은 부동산 관련 거래세임

◦ 이렇게 명백히 높은 거래세 부담에도 불구하고 조세저항이 심한 쪽은 보유세라는 것은 아이러니인데, 그 이유를 잘 파악할 필요가 있음

[그림 ] 총세수 대비 부동산 보유세 (OECD Revenue Statistics, 2019)

[그림 ] 총세수 대비 자산거래세 (OECD Revenue Statistics, 2018)

□ 절대적인 세 부담과 별개로 우리나라 국민들의 체감 부동산세 부담은 몇 가지 측면에서 높을 수밖에 없음

◦ 총세수 대비 부동산 관련세(보유세+거래세)의 부담이 상당히 높은 수준이라는 측면

- [그림 4]에서 보듯이 총세수 대비 (보유세+거래세)의 비중은 OECD 국가들 중 4번째로 높음

◦ 개인 소득세 대비 (보유세+거래세) 부담이 OECD 국가 최고 수준이라는 측면

- [그림 5]에서 보듯이 개인소득세 대비 (보유세+거래세) 부담은 OECD 국가들 중 가장 높은 수준임

[그림 ] 총세수 대비 (보유세 + 자산거래세) (OECD Revenue Statistics, 2019)

[그림 ] 개인소득세 대비 (보유세 + 거래세) (OECD Revenue Statistics, 2018)

□ 요약하자면, 우리나라의 높은 “체감 부동산세” 수준은 소득세와의 비교에서 형성되는 것이라는 가설을 세워볼 수 있음

□ 하지만, 취득세로 대표되는 거래세에 대한 저항은 높지 않으면서 유독 보유세에 대한 저항이 높다는 점에서 그 이유에 대해서는 좀 더 탐색할 필요가 있음

◦ [그림 6]에서 보는 바와 같이 소득세 대비 부동산 보유세 수준이 높은 편이기는 하지만 다른 나라들에 비해 특별히 높은 편이라고 할 수는 없음

◦ 또한 소득세와 비교해 부동산 보유세 수준이 높은 현상은 영-미-일 등 주요 국가에게서 공통적으로 나타나는 현상이기도 함

- 우리나라는 여러 측면에서 영국, 미국, 일본 등과 유사성을 가진 나라임

□ 국제비교 논의의 정리

◦ 우리나라의 보유세에 대한 저항이 강한 이유는 높은 세 부담 때문만은 아니라고 판단됨

◦ 가장 우선 생각할 수 있는 원인은 소득세 대비 세 부담이 높은 편이라는 것이며, 이는 보유세의 높은 부담보다는 낮은 소득세 부담이 원인이라고 할 수 있음

◦ [그림 7]과 [그림 8]에서도 보듯이 전체 세수 대비 소득세나 GDP 대비 소득세라는 면에서 우리나라는 OECD 국가에서 가장 낮은 편임

- 우리나라보다 소득세 부담이 낮은 나라들은 우리나라보다 OECD 가입이 늦은 체제 전환국들이 대부분

◦ 소득세 부담에 비해 높은 보유세 부담이라는 원인과 함께 다른 원인도 찾아볼 필요가 있는데, 그 이유는 보유세와 비교해 매우 부담이 높은 거래세에 대해서는 저항이 별로 없기 때문

[그림 ] 국가별 총 조세 수입 중 개인소득세 비중

[그림 ] GDP 대비 개인소득세

2. 국제비교 시사점

□ 세 부담의 국제비교에서 오는 시사점은 다음과 같음

◦ 전반적으로 우리나라의 부동산관련 세 부담 자체가 높다고는 보기 어려움 → 부동산 자산 비중과 부동산 가격이 높다는 사실도 고려할 때

◦ 우리나라는 개인소득세의 부담이 낮은 것이 사실이며 다른 세 부담도 개인소득세에 비추어 그 부담 여부가 판단되면서 부동산 관련세의 부담이 상대적으로 높게 인식될 수 있음

◦ 앞으로 부동산 관련세에 대해 접근할 때 세부담 수준보다는 세제 전반의 합리성을 중시해야 하는데, 세제의 합리성은 결국 능력원칙에 따른 세금이라 할 수 있으며 능력원칙은 수직적, 수평적 형평성으로 요약할 수 있음

□ 세계에서 가장 높은 수준으로 걷히는 부동산 취득세에 대한 저항이 상대적으로 낮다는 사실이 주는 시사점

◦ 경제학에서 주장하는 효율성이라는 측면 외에도 납세자의 수용성 여부를 보다 심각하게 고려할 필요가 있음

◦ 우리나라의 취득세수가 높은 이유는 높은 세율보다는 거래의 빈도 때문일 가능성이 높음

후술하겠지만 이러한 사실은 1997년과 1998년 사이의 경제 위기 시의 경험에서도 확인됨. 경기침체와 거래 빈도 완화가 세수에 미치는 영향은 매우 컸음.

◦ 거래세수가 많은 이유가 거래의 빈도가 높기 때문이라고 한다면, 거래세가 효율성을 심각히 훼손한다고 보기 어려움

- 취득세에도 불구하고 거래 감소가 크게 일어나지 않는다면 그에 따른 경제적 순손실(dead-weight loss; DWL)은 크지 않을 것임

- 현재의 취득세가 거래를 심각하게 제한하는 수준이 아니라면, “거래세 완화 – 보유세 강화”라는 패키지를 굳이 강조할 필요가 있을지 의문

- 물론 현단계에서 보유세를 강화하고자 한다면 거래세 완화가 필요하겠지만, 현 상황에서 취득세의 부담이 높은지는 더 따져볼 필요가 있음

- 다만 지방자치의 훼손을 동반하는 징벌적인 취득세는 전혀 바람직하지 않다고 판단됨

□ 보유세에 대한 취득세의 상대적 장점은 편리성과 확실성에 있음

◦ Adam Smith가 제시한 조세원칙 중 편리성: “모든 세금은 납부하는 시기와 방법에서 납세자가 납부하기에 가장 편리해야만 한다.... 그에게 사든지 말든지 마음대로 할 자유가 있으므로, 설령 그가 그런 세금 때문에 뭔가 큰 불편을 겪는 일이 있더라도 그것 어디까지나 자기 잘못이라 할 것이다.”

Every tax ought to be levied at the time, or in the manner, in which it is most likely to be convenient for the contributor to pay it ..... As he is at liberty, too, either to buy, or not to buy, as he pleases, it must be his own fault if he ever suffers any considerable inconveniency from such taxes.

◦ Adam Smith가 제시한 조세원칙 중 확실성: “개인이 납부하는 세금은 확실해야 하며 자의적이어서는 안 된다. 지불 시기, 지불 방법, 지불액은 모두 납부자뿐 아니라 다른 모든 사람에게도 분명하고 투명해야 한다.... 각 개인이 납부해야만 하는 세금에서 확실성은 매우 중요하기 때문에, 내 생각으로는 모든 나라의 경험에 비추어 보건대 매우 큰 정도의 불공평도 매우 적은 정도의 불확실성의 유해함에 미치지 못하는 거 같다.”

The tax which each individual is bound to pay ought to be certain, and not arbitrary. The time of payment, the manner of payment, the quantity to be paid, ought all to be clear and plain to the contributor, and to every other person .....The certainty of what each individual ought to pay is, in taxation, a matter of so great importance that a very considerable degree of inequality, it appears, I believe, from the experience of all nations, is not near so great an evil as a very small degree of uncertainty.

□ 보유세는 효율성 측면에서 갖는 장점에도 불구하고 편리성과 확실성에서 약점 이 있는 것 또한 분명함

◦ 이론적으로 그렇게 나쁜 세금은 아니었던 종합부동산의 약점은 편리성과 함께 확실성의 결여에도 있었던 것으로 보임

◦ 취득세와 유사하게 저항이 적은 자동차세의 경우를 생각해봐도 편리성과 확실성은 조세에 있어 매우 중요한 덕목이라고 할 수 있음

- 자동차세와 재산세 혹은 종합부동산세를 비교해 보면 세제의 합리성, 세 부담, 효율성 등 모든 측면에서 국민들이 저항해야 할 세금은 부동산 관련 세제가 아닌 자동차세임

□ 종합부동산세의 경우 그 성격상 편리성을 갖추기는 어려우므로 확실성을 높이는 방향으로 정리되기를 기대함

◦ 평가제도의 개선, 갑작스러운 지가 및 주택가격 상승 시 합리적인 과표 설정 방식 등

3. 우리나라 시계열과 그 시사점

□ 보유세의 수용성과 관련하여 살펴보아야 할 사항 중 하나는 보유세가 보이는 시계열적 특징임

◦ 우선 총세수 같이 대비 부동산 보유세수의 연도별 변화추이를 보면 [그림 9]과 같이 대략 3% 정도를 중심으로 움직이되 부동산 경기에 후행하는 모습을 보여줌

◦ 소득세 대비 부동산 보유세수는 [그림 10]과 같이 대략 20% 정도를 중심으로 움직이되 부동산 경기가 좋은 시절에는 대체로 낮은 모습을 보여줌

◦ 즉, 부동산 보유세가 부동산 경기 호황 내지 활황 이후 강화되면서 부동산 경기가 후퇴하는 시기에 부담을 주는 모습이라고 볼 수 있음

◦ 즉, 절대적인 부담 수준과 별개로 부동산 경기가 좋을 때 상대적으로 부담이 낮고 부동산 경기가 최고점을 찍은 후 후퇴하는 국면에서 상대적인 부담이 더 높음으로 인해 납세자들에게 더욱 큰 부담으로 인식되었을 것임

◦ 확실성이 낮은 것도 문제가 되겠지만 부동산 경기의 뒤를 따라가는 모습 역시 납세자들의 수용도를 낮추는 원인이었다고 볼 수 있음

[그림 ] 총 조세수입 대비 부동산 보유세 비중의 변화 (한국)

[그림 ] 소득세수 대비 보유세수 비중

Ⅲ. 우리나라 자산-소득 분포와 시사점

□ 본 장에서는 최근의 가계금융복지 조사 자료를 바탕으로 우리나라 가구의 소득-자산 분포를 살펴보고 이러한 분포가 보유세 부담에 주는 시사점을 생각해 봄

◦ 특히 저소득이지만 자산을 많이 보유한 가구들의 현황을 살펴봄

□ 우리나라의 대표적인 가구 조사라고 할 수 있는 가계금융복지 조사의 소득-자산 결합 분포는 <표 1>과 같이 요약할 수 있음

◦ 높은 분위가 높은 소득 또는 자산을 의미함

◦ 우선, 소득과 자산의 분위가 같은 가구는 37.7%임 (대각 원소들의 합)

◦ 소득분위가 자산분위보다 높은 가구는 32.7% (대각원소 오른쪽 위 방향)

◦ 자산분위가 소득분위보다 높은 가구는 29.7% (대각원소 왼쪽 아래 방향)

<표 > 소득-자산 5분위 결합 분포

소득 자산	1분위	2분위	3분위	4분위	5분위
1분위	10.3%	5.7%	2.8%	1.0%	0.2%
2분위	5.2%	5.7%	5.0%	3.1%	1.0%
3분위	2.5%	4.1%	5.3%	5.5%	2.6%
4분위	1.4%	2.8%	4.1%	6.0%	5.8%
5분위	0.6%	1.8%	2.8%	4.4%	10.4%
자료: 가계금융복지조사 (2020) 주: 2020년에 발표된 것으로 2019년 값에 근거함

□ 부동산 관련 세금의 부담을 가장 크게 느낄 계층

◦ 낮은 소득에 비해 매우 높은 자산 소득을 지닌 가구로 소득은 하위 40%면서 자산은 상위 40% 이상인 가구는 전체 가구의 약 6.5% 가량임

◦ 한편 종합부동산세 납부 추정 가구 중 소득 하위 20%에 해당하는 가구는 전체 가구의 0.1% 미만일 것으로 추정되며 이들의 평균 연령 72세임

- 납부 추정은 실거래가 대비 평가액 70%를 가정하고 부동산을 공동명의로 하지 않았다는 가정하에서 0.1% 정도가 되므로 실제로 소득 하위 20%이면서 종합부동산세를 납부하는 가구의 비중은 이보다도 낮을 것임

◦ 이들을 결코 다수라고 하기 어려우며, 또한 이들을 배려하는 제도들은 보완될 수 있을 것으로 판단됨

- 예컨대, 상속 시까지 과세를 미루어 주는 방식이 있음

□ 총자산 중 부동산 자산의 비중에도 주목할 필요가 있음

◦ 가구 전체로 보면 우리나라의 전체 자산 중 부동산 자산의 비중은 약 72%로 상당히 높은 비중을 차지하고 있음

◦ 또한, 소득과 자산이 많아질수록 총자산 중 부동산 자산의 비중이 높아지는 경향도 발견할 수 있음

◦ 따라서, 다른 종류의 자산이 아닌 부동산이라는 자산에 한정하여 부과되는 보유세라도, 적어도 평균적으로는, 현실적으로 담세 능력이 높은 가구일수록 많이 부과되는 특성을 지니게 됨

◦ 즉 부동산 자산은 능력에 따른 세부담의 원칙에 어느 정도 부합되는 세금이라고 볼 수 있음

◦ 추가적으로, 부동산 자산을 많이 소유한 연령층이 주로 장년-노년층이기 때문에 세대 간 재분배의 의미도 어느 정도 지닌다고 볼 수 있음

◦ 다만, 소득이 낮은 1~2분위 가구들 중 자산은 4~5분위로 많은 약 6.5%의 가구들의 경우에는 총자산 중에서 부동산 자산의 비중이 높아 부동산 보유세가 현실적인 부담으로 작용할 가능성이 있음

- 하지만 주목해야 할 부분은 이들 가구의 부동산 자산 중 거주 주택 자산이 차지하는 비중의 평균이 60% 정도로 거주 주택 이외의 부동산을 보유한 경우도 적지 않다는 사실임

- 이들 가구 중 거주 주책이 유일한 부동산인 가구 비중은 약 35% 정도임

<표 > 소득-자산 분위별 총 자산 중 부동산 자산 비중

소득 자산	1분위	2분위	3분위	4분위	5분위	자산 분위
1분위	15.8%	7.0%	4.1%	6.2%	2.9%	11.4%
2분위	67.3%	50.6%	38.8%	34.6%	33.9%	49.7%
3분위	79.8%	70.3%	60.4%	55.4%	52.3%	63.1%
4분위	83.7%	78.7%	71.3%	67.5%	62.7%	69.9%
5분위	88.7%	86.5%	81.2%	78.3%	71.8%	76.5%
소득 분위	43.7%	48.7%	51.8%	57.9%	63.7%

□ 부동산 자산 중 거주 자가의 비중

◦ 과세 대상인 부동산 자산 중 거주 주택의 비중에 대해서 좀 더 자세히 살펴봄

◦ 전체 가구를 대상으로 보면 부동산 자산 중 자가주택이 차지하는 비중의 평균은 약 70%

◦ 전체 가구 중 약 35% 정도가 거주 주택이 유일한 부동산 자산

◦ 전체 가구를 대상으로 총 부동산 자산가치 대비 거주 주택 가치의 분포를 살펴보면 [그림 101과 같음

[그림 ] (거주주택가치/총부동산자산가치) 비율의 분포

□ 종합부동산세 납부 (추정)가구의 자가가치 비중

◦ 종합부동산세를 납부할 가능성이 있는 가구들을 대상으로 총부동산 가치 대비 거주주택 가치의 분포를 그려보면 거주하는 단 한 채의 주택 때문에 종합부동산세를 납부하게 되는 경우는 매우 제한적일 것임을 예상할 수 있음

◦ [그림 10]과 [그림 11]를 비교하면 종합부동산세 납부 가능성이 있는 가구들의 경우 거주 주택이 유일한 부동산 자산인 경우는 전체 가구와 비교할 때 현저하게 낮음

◦ 이들 가구만을 대상으로 할 경우 총부동산 가치에 대비한 거주 주택의 가치는 평균 50% 이하임

◦ 과세표준이 시가 70%라고 가정할 경우 6억원 이상이 종합부동산세 납부대상이라고 할 때는 거주 주택만으로 종부세 대상이 되는 가구의 비중이 15.5%, 9억원 이상이 대상일 경우는 동 비중이 12.5% 정도임

[그림 11] 종합부동산세 납부(추정)가구의 총부동산 대비 거주주택 가치

6억원 기준	9억원 기준
주: 가계금융·복지조사를 바탕으로 시세 반영율 70%를 가정한 추정치로 부부 공동소유 등을 가정할 경우 이 보다 더 왼쪽으로 치우친 분포를 얻게 될 가능성이 높음

□ 가계금융·복지조사를 바탕으로 시세 반영율 70%를 가정한 추정치로 종부세 납부 가능성이 있는 가구의 특성을 요약해 보면 아래와 같음

◦ 종부세 기준에 따라 다르지만 대략 전체 가구의 4.4~8.7%가 잠재적인 종부세 납부 가구라고 할 수 있음

- 실제로 이보다는 훨씬 적은 수의 가구가 납부하고 있음

◦ 이들 가구의 평균연령은 약 60세이고 소득의 평균은 1억원이 넘음

- 소득 1억원이 넘는 가구도 절반 혹은 그 이상임

◦ 적어도 평균적으로는 감당하기 어려운 납세 부담을 준다고 보기는 어려움

<표 3> 잠재적 종부세 납부 가구의 특성

	가구 수	평균소득	평균 연령	소득 1억이상 가구
종부세 기준 6억	1,765,565 (8.7%)	11797	59.1	46%
종부세 기준 9억	891,653 (4.4%)	13493	60.0	53%

□ 주택분 종부세 대상자의 주택보유 현황을 보면 최근 들어 1주택자의 비중이 증가하는 경향은 발견할 수 있음

◦ 하지만 2019년 가계금융복지조사에 따르면 종합부동산세 납부 가능성이 있는 가구들은 거주 주택이 유일한 부동산 자산인 가구이더라도 평균 소득이 1억원은 넘는 것으로 나타남

◦ 즉, 1주택 여부와 납세능력 사이에 높은 상관관계는 없음 → 납세 능력으로 보자면 보유 주택 수를 지나치게 감안할 필요가 있을지 의문임

<표 4> 최근의 주택 분 종부세 대상자의 주택보유 현황 (국세통계연보)

	2015	2016	2017	2018	2019
	223,247	273,555	331,763	393,243	517,120
1호	56,806	68,621	87,293	127,369	192,185
2호	79,484	95,137	111,483	124,931	162,477
3호	23,752	30,083	37,203	39,851	48,084
4호	13,037	16,737	20,808	22,264	26,370
5호	8,882	11,545	14,209	14,984	17,440
6~10호	21,170	26,559	32,220	33,644	38,301
11호 이상	20,116	24,873	28,547	30,200	32,263
1주택자 비중	25.4%	25.1%	26.3%	32.4%	37.2%

□ 가계금융복지조사를 바탕으로 가구의 소득-자산 결합 분포를 살펴본 중요한 시사점은 다음과 같음

◦ 소득은 낮지만 자산은 많은 가구의 비중은 높지 않음

◦ 종합부동산세를 납부하는 가구들의 대부분은 거주 주택 이외의 부동산 자산을 보유하고 있음

◦ 거주 주택이 유일한 자산인 경우에도 대부분의 가구는 상당한 정도의 소득을 올리고 있음

◦ 적어도 평균적으로는 종합부동산세가 감당하기 어려운 납세 부담을 준다고 보기는 어려움

◦ 종합적으로 종합부동산세가 능력에 따른 조세라는 원칙에 크게 어긋나는 세금이라고 보기 어려움

◦ 이 세금이 세대 간 재분배라는 성격을 가질 수 있다는 점도 장점으로 작용할 수 있음

Ⅳ. 세제 개편 시의 고려사항들

□ 본 장에서는 앞서 살펴본 국제비교와 우리나라의 소득-자산 분포를 바탕으로 부동산 세제를 평가하고 개편 시 고려사항들을 정리해 봄

1. 보유세

□ 보유세의 세 부담 적정성 문제

◦ 현 상황은 소득 대비로 보면 그다지 높지 않다고 볼 수 있으며 혹은 부동산 시가 대비로 보면 낮은 편이라고도 볼 수 있음

- 잘 알려진 바와 같이 우리나라는 자산 중에서 부동산 자산이 차지하는 비중이 높으므로, 시가총액으로 부동산 세 부담을 평가하면 우리나라의 부동산 세부담률은 일본, 미국, 스웨덴 등 비교가 가능한 일부 국가들 가운데 매우 낮은 수준에 속함 (이선화 (2015))

◦ 즉, 시가 기준으로 우리나라 현재 부동산 보유세 부담이 다른 나라들에 비해 상대적으로 높다고는 할 수 없음

- 예컨대,  2018년 초 서울 아파트 거래 중간 가격 7억 기준 재산세는 105만원 (과세표준 시가 60% 적용 시) ⇒ 귀속임대소득의 약 6% (거래가 2.5% 적용)

◦ 물론 최근의 주택가격 상승으로 세부담이 크게 상승한 것은 사실이나, 종합부동산세 그 자체가 주택가격상승의 원인이라고 볼 수 있을지는 의문

◦ 하지만 급격한 지가 상승 시 보유세의 지나친 상승을 막는 제도에 대한 고민은 필요함

□ 세 부담 적정성 문제와 함께 고려해야 할 문제가 일종의 “보유세 저항의 퍼즐(Puzzle)”임

◦ 보유세 저항의 퍼즐: 다른 세금, 예컨대 취득세나 자동차세에 비하면 매우 낮은 수준에도 불구하고 유독 부동산 보유세의 저항이 강한 현상

- 3년 이용 2000cc 자동차세 (시가 2000만원 미만?) 약 50만원

- 자가 주택 가치의 소득 탄력성 0.50, 자동차 가치의 소득탄력성 0.64

◦ 납세자들이 보유세에 특히 민감하다는 퍼즐을 고려한다면 현 상황에서 세율을 높이거나 시가반영률을 급격히 올리지 않는 것이 더 바람직할 것으로 보임

◦ 특히 (1) 종합부동산세가 존재하며, (2) 뒤에서 살펴보듯이 취득세와 재산세 간 균형이 맞추어지고 있는 상황을 고려할 필요가 있음

[그림 13] 몇 나라 GDP 대비 토지가격(토지/소득 비율) 추이

자료: 이진수․남기업(2017)에서 옮김

□ 종합부동산 세부담의 적정성에 대한 논의는 현 수준에서 큰 무리가 없다고 조심스럽게 결론 내릴 수 있음

◦ 소득이 낮은 고가 1주택 보유자 문제가 제기될 수도 있지만 앞선 소득-자산 분포의 고찰은 이런 주장이 과장된 것을 보임

◦ 더구나 종부세 대상 가구들의 귀속임대소득을 적용한다면 반드시 보유세 세부담이 과중하다고 주장하기 어려움

◦ 어림잡아 주택 가격 2.5%를 귀속임대소득을 적용할 때 1주택 종부세 납부 가구의 귀속임대소득의 평균은 약 3,500만원에 달함

- 귀속임대소득을 고려할 경우, 1주택 종부세 대상자들의 평균소득은 약 1억 3,800만원 (2020년도 가계금융조사를 근거로 추정 시)

◦ 앞서 언급한 바와 같이 유동성 문제로 세금 납부가 어려운 소수의 가구에 대해서는 과세 이연을 적용할 수도 있음

◦ 조세저항을 줄이자면 확실성을 높이는 방안들을 고민할 필요가 있음

□ 한편 지방세인 재산세의 경우 현재의 수준이 아주 높다고 보기는 어려운 것은 사실이나, 세율 인상은 바람직하지는 않다고 생각됨

◦ 장기적으로 세부담 자체보다 실질적인 지방세로 “가격 기능”을 할 수 있는 장치를 마련하는 것이 더 중요

2. 보유세 대 거래세

□ 보유세 대 거래세 문제에 대한 고찰 – 총계 측면

◦ 세수 면에서 취득세와 재산세를 비교하면 과거 20여 년 간 상당 부분 거래세 인하, 보유세 인상이 이루어져 온 것이 현실임 ([그림 14])

◦ (취득세/재산세) 자료를 보면 외환위기 시 취득세 수입 감소로 이 비중이 감소하였다가 이 비중은 다시 2000년대 초반까지 급증한 바 있음

◦ 하지만 2000년대 중반 보유세 강화 시기에 이 비율은 급감하였음

◦ 이후에는 취득세수가 2배인 수준에서 안정되어 가고 있음

□ 보유세 대 거래세 문제에 대한 고찰 – 납세자 측면

◦ 하지만 개인 단위에서 보면 취득세 납부하는 연도에서 취득세는 연 재산세에 수십 배에 이르는 경우가 많음

◦ 흔히 거래를 막는다는 의미에서 거래세가 지나치게 높은 것은 좋지 않다는 견해가 많지만, 거래를 막는 거래세는 취득세보단는 양도소득세 쪽일 가능성이 높음

◦ 취득세가 거래를 얼마나 막고 있는지, 취득세의 긍정적 측면은 없는지는 다시 한 번 생각하고 연구할 필요가 있음

◦ 특히, 우리나라에서 거래세가 많이 걷히는 이유가 높은 취득세율에 의해 거래 건수 당 세부담이 높기 때문인지 아니면 활발한 거래 때문인지 따져볼 필요가 있으며, 아마도 활발한 거래 때문일 가능성이 높음

◦ 상대적으로 높은 취득세 부담 불구하고 호경기에는 부동산 거래가 많다고 한다면, 적어도 우리나라에서는 취득세에 지나친 호황을 막아주는 순기능 또한 내재한다고 볼 수 있음

□ 보유세 대 거래세 간 균형 문제의 정리

◦ 위에서 언급한 사항에 더하여 취득세는 조세저항이 상대적으로 매우 작은 세금이라는 점도 고려대상임

◦ 향후 거래되는 주택 가격과 거래되지 않는 주택가격의 분포차이도 확인할 필요 있으며 상대적으로 고가 주택의 거래가 많다면 형평성에서 큰 문제가 없는 세금으로 볼 수도 있음

◦ 현 상황에서는“보유세 인상 –거래세 인하”의 원칙에 너무 집착할 필요가 없다고 판단됨

[그림 14] 취득세/재산세 변화추이 (1995~2018)

자료: 지방재정연감(각 연도)

주: 부과기준임

3. 지방세 대 국세

□ 부동산 관련 세에서 지방세 대 국세의 문제

◦ 일반적으로 재산세 등의 토지보유세가 지방세의 근간인 것은 맞지만, 지역별 지가 차이가 크다면 광역 차원이나 국가 차원에서 형평화를 위한 조치가 취해질 수도 있음 (예: 서울시의 재산세 공동세화)

◦ 즉, 종부세가 국세인 것은 납득할 수 있는 현상으로 판단되며 2000년대 중반 이전의 (종합토지세 + 재산세)의 조합보다는 현재의 (종합부동산세 + 재산세)가 개선된 모습이라고 볼 수 있음

◦ 하지만 취득세의 운영에 있어서 지방자치의 정신이 더 존중될 필요가 있음

□ 부동산 관련 세금의 지방세 측면 존중

◦ 거래세(취득세) 인하는 지방자치 정신을 훼손하는 측면이 있음에 유념 ⇒ 과거는 물론 최근에도 빈번히 취득세가 (중앙정부의) 부동산 경기 대응 수단이 되어왔는데 이는 바람직 못함

- 더구나 취득세 감면이나 세율 영구인하는 세수 감소만을 초래하였을 뿐 주택거래 활성화라는 정책적 목적은 달성하지 못하였다는 연구도 있음(이선화(2015))

◦ 재정자치의 측면에서는 재산세나 취득세의 세율을 진정 자치단체가 자율적으로 정할 수 있는 것이 바람직 (재산세의 경우는 세율과 과표를 모두 포함)

◦ 특히 표준주택가격, 토지 및 주택비준표 등에 있어 지방자치단체가 일정 부분 역할을 수행할 필요가 있음 → 예컨대 중앙정부가 전국적 차원에서 통일된 공정시장 가액비율을 결정하고 지방자치단체는 중앙정부가 설정한 범위 내에서 공정시장가액비율을 조정하는 방안 (박상수(2015))

4. 양도세의 문제

□ 양도세는 부동산 경기 대응보다는 개발이익 환수에 초점을 맞출 필요가 있음

◦ 과거 양도소득세는 강화와 약화를 반복하며 안정적인 제도가 아니었음

◦ 향후 전국적인 부동산 활황 국면이 있을지, 광범위한 개발이 있을지, 또한 양도세 강화가 “투기”억제에 효과적인지는 의문임

◦ 개발이익 환수 장치 혹은 정상적인 자본 이득 과세라는 측면에서 안정감 있는 제도를 만드는 것이 바람직함

- 여기에는 1세대 1주택의 비과세의 완화도 포함됨

□ 한편 장기보유공제와 관련하여 고민할 사항들이 있음: 현 제도는 실제로 10년 이상 장기보유자에게는 불리한 측면이 있어 양도세의 동결효과(lock-in effect)가 강하게 나타날 수도 있음

□ 장기보유에 대한 가장 합리적인 접근: “n분 n승”방식을 제안함

◦ 단기보유는 투기라는 인식에서 벗어나 양도차액을 정확히 파악하도록 물가상승률을 반영하는 방향으로 개편할 경우 장기보유에 대한 실질적인 혜택이 증가될 수 있음

◦ 장기보유공제의 개선 사례 (2003년 1억원 취득 물건을 2020년 4억원에 양도)

- 현 제도: 양도차액 3억원, 장기보유공제 30%로 2억1천만원에 누진세 적용, 6,040만원

- 인플레이션과 “n분 n승”적용 시: 양도차액 2억 4530만원, 1년 평균 양도차액 1443만원 (n분), 연간 세금 108만원, 17년 치 세금 1843만원 (n승)

◦ 이러한 장기보유 양도세의 하락은 적지 않은 고령층의 장기보유 부동산의 매매를 유도할 수도 있음 (미약할 수도 있지만 동결효과 해소에 기여)

◦ 또한 이러한 개편이 이루어진다면 양도소득세의 세율은 종합소득세율 이상으로 올리는 것도 함께 논의해 볼 수 있음 (불로소득이라는 측면에서)

□ 위와 같은 n분 n승 방식은 발생주에 접근한 과세 방식으로 볼 수 있으며, 장기적으로는 개발이익 환수 방안으로 부동산 과세에서 발생주의 과세도 고려할 수 있음

◦ 원칙적으로는 발생 시 과세가 Haig-Simon의 소득 정의에 부합

◦ 1년 단위로 부동산으로 인한 자본이득을 발생 기준 과세

◦ 당연히 양도할 때는 그 간 납부한 세액만큼은 공제

◦ 이 경우 양도세의 문제인 결집효과나 동결효과 해소에 기여할 수 있음

5. 부동산관련세와 관련한 정책 아이디어

□ 토지 관련세의 지방세 성격에 대해 좀 더 심각하게 고려할 여지가 있음

◦ 자치단체로서는 부동산 관련세와 지출을 연계시킴으로써 납세자의 수용성을 높일 수 있다고 판단됨

□ 정책제안: 지방교육재정에서 자치단체의 법정전입금의 폐지를 통해 지방교육세를 자율화하는 방안

◦ 이 경우, 적어도 두 가지 이상의 중요한 변화가 기대됨

◦ 첫째로 지방세율을 자치단체가 주체적, 자율적으로 정하게 되는 효과가 있음

◦ 둘째로 교육과 재산/취득세 간 연계가 강화되기 때문에 재산세가 눈에 보이는 혜택으로 돌아온다는 것을 지역주민이 인식할 수 있음

◦ 여기에 더하여 지방재정 일반과 지방교육재정 간의 연계를 높이는 한편, 내국세의 일정비중으로 학령인구에 비해 지나치게 팽창하는 초중등교육재정을 어느 정도 제어하는 역할도 기대할 수 있음

Ⅴ. 맺는말

□ 전문성이 높지 않은 개인적인 견해이지만....

◦ 우리나라가 처한 현실에서 현 제도가 아주 불합리하다고는 생각하지 않음

◦ 최근의 부동산 정책에서 실책이 적지 않았던 것이 사실이나 부동산 시장의 문제에 세금 제도의 영향이 매우 크지는 않았다고 판단됨

◦ 물론 여전히 합리성을 높일 여지가 많으며 부동산 관련세는 취득-보유-처분 단계를 일괄하는 합리성과 납세자 수용성을 동시에 감안하면서 정비되는 것이 바람직할 것임

◦ 거래세 중 취득 단계의 세금은 국제비교 상으로는 그 부담이 높은 편이나 납세자의 수용성이라는 측면에서 받아들일 수 있는 수준으로 판단됨

- 또한, 취득세는 현실적으로 지방세의 근간이므로 보유세 강화와 취득세 완화를 굳이 지속할 필요는 없는 것으로 보임

◦ 합리성의 가장 중요한 측면은 세부담의 적정성과 능력원칙의 반영이라고 할 수 있는데, 보유세의 경우 현 제도에 큰 무리가 없는 것으로 판단됨

- 다만, 부동산 보유 건수가 아니라 총부동산 가치가 능력의 지표라는 점에 유념할 필요가 있으며 세금에서 실거주나 다주택 여부 등을 지나치게 고려하는 것은 여러모로 바람직하지 않다고 판단됨

- 또한 추가적인 강화가 필요한지도 의문이며 부동산 가격 급등 시 부담을 합리화할 수 있는 대책이 필요

◦ 양도세의 경우 “개발이익 환수”라는 원칙에 충실한다면 그 원칙에 따른 합리적인 개선방안들이 도출될 수 있다고 판단됨

- 그렇다면 물가상승을 고려하고 n분 n승하는 방안이 가장 합리적

참고문헌

김진영(2017), 가구의 소득-재산 결합 분포와 소득세-보유세 부담, 『예산정책연구』 6(1), 68-95.

박상수(2015), 『지방세 과표제도의 발전방안』, 한국지방세연구원

이선화(2014), 『주택거래 과세의 기능과 효과에 대한 연구』, 한국지방세연구원

이선화(2015), 『부동산 자산 분포 및 재산과세 부과 특성 분석』, 한국지방세연구원

이진수․남기업(2017), 『주요국의 토지가격 장기추이 비교』, 토지+자유 리포트 16호, 토지+자유연구소

OECD, Revenue Statistics, 각연도