박근혜 정부 평가와 발전방향

- 교육분야 -

천세영, 충남대학교 교육학과 교수

1. 관점: 약간은 전문가적이고 교양있는 어느 국민의 눈

객관적이고 과학적인 관점을 갖기란 어려운 일이며, 사실상은 불가능한 일이다. 다만 좀더 객관적이고 과학적이기 위해 양심적으로 노력할 뿐이며, 이를 뒷바침하기 위한 최소한의 기준으로 전문성 곧 해당 분야의 지식을 갖는 일이며 가능한 해당 분야에서 관련된 일을 한 경험을 가지고 있어야 한다. 또한 양심적인가의 기준은 사회의 일원으로서 공인적 관점을 가지고 있어야 한다는 뜻이며 국가의 일원이라면 나라를 사랑하는 마음을 가지고 있어야한다.

박근혜 정부가 출범한지 일년이 되었다. 취임일 기준으로는 10달이지만 당선일 기준으로는 12달이다. 많은 일이 있었지만 아직 여론 지지도는 50% 밑으로 내려가본적이 없으니 적어도 정치적으로는 성공적인 정부라고 해야할 것이다. 많은 평가가 이루어지고 있지만 아마도 일단계 평가는 내년 상반기의 경제상황이며 6월에 예정되어 있는 지방선거 결과일 것이다.

대한민국 뿐 아니라 인류역사의 비밀 중 하나는 교육의 진보이다. 아담스미스가 교육의 중요성을 말했고 1960년대 시카고경제학파에 의해 인간자본론이 확립되었으며 대한민국의 경제발전기적은 그 가장 대표적인 실증으로 회자된다. 1980년대 제3세계를 뒤흔들었던 네오마르크스주의는 브라질 교육운동가 파울로프레이리가 20세기초 세계 교육학을 주름잡은 죤 듀이 이후 20세기말을 의식화교육론으로 화장을 하고 대한민국 교육계에 큰 그림자를 드리웠다. 1980년대 제1세계는 신자유주의로 기사회생했으나 제1세계의 자유시장경제 덕에 기지개를 피는 듯했던 대한민국의 정신세계는 제3세계적 굴레를 벗어나지 못하고 갇혀버렸다. IMF경제위기와 OECD가입은 동전의 양면처럼 한국에 위기와 기회를 동시에 가져다주었다.

경제와 사회가 혼돈의 시대를 지나고 있듯이 교육도 혼돈의 시대를 지나고 있다. 그러나 약간은 전문가적이고 교양있는 교육학자가 보기로는 대한민국의 교육은 경제와 사회보다 더 깊은 혼돈의 늪에 빠져있다. 늪을 빠져나오기 위한 안간힘을 쏟고 있지만 쉽지않는 일이다. 박근혜 정부 10개월간의 교육정책은 늪을 빠져나오기 보다는 늪으로 다시 빠져들고 있어보인다.

2. 꿈과 끼가 있는 행복학교 자유학기에 대한 희망

박근혜 정부의 핵심교육정책은 꿈과 끼가 있는 행복학교의 자유학기라고 할 수 있다. 교육은 분명 꿈과 끼를 살려주는 사업이며 학교는 행복한 곳이어야 함은 지극히 온당하다. 물론 그 구체적인 실천 방법이 정책담당자가 할 일이며, 수 많은 정책들이 기실 꿈과 끼를 살리는 학교만들기에 주력되어왔다고 해야 할 것이다. 박근혜 정부는 그 구체적 수단의 하나로 자유학기를 제안하고 한 해 동안 연구와 실험을 거쳐 성공 가능성을 검증했다고 하며, 내년 부터는 보다 많은 학교로 확산된다. 초등학교 6천여개 중고등학교 4천여개 도합 일만여개의 학교가 모두 자유학기를 실시하고 모두 행복학교로 거듭나는 꿈을 꾼다. 우선은 질풍노도의 10대 청소년들이 앓고 있는 중학교에서부터 시작된다. 1학년2학기 혹은 2학년1학기처럼 학교 자율적으로 정한 학기 중에는 우선 중간고사와 기말고사가 없어지고 정규수업은 가능한 오전에 하고 각종 진로탐색과 창의체험활동들을 오후에 실시한다. 일부에서는 해당 학기 중의 수업결손을 걱정하지만 오전 수업만으로도 기본적 수업진도는 수행이 가능하다고 하며 오히려 12년 초중등교육 단계에서 한 학기 정도는 여유학기를 가지고 본격적인 자기탐색을 하는 것도 충분한 가치가 있다고 보아진다. 현재로서는 희망을 가지고 학교현장의 자생력을 기대해야할 것이다. 박근혜 정부 교육정책1년차는 일단 꿈을 꾸어본 것으로 우선 희망적 평가를 하고 싶다.

3. 역사전쟁에 묻힌 교육민생

그러나 박근혜 정부 교육정책을 특징짓는 2013년 한국교육뉴스 1호는 역사전쟁이었다. 교학사에서 출간한 한국사 교과서를 둘러싼 역사전쟁이었다. 대통령이 나서서 수능필수과목으로 지정하였으며 국정교과서 지정 문제는 아직도 살아있는 논제이다. 무엇을 얻었고 무엇을 잃었을까? 역사전쟁은 아직 안 끝났고 부분적 전투에서는 승리도 했고 패배도 했다. 한국사교육을 중심으로 벌어지고 있는 역사전쟁의 관점에서 보면 박근혜정부의 교육전쟁은 작은 전투에 불과할 뿐이다.  그런데 그 작은 전투들이 모여서 큰 전쟁의 승패가 되는 것이므로 작은 전투 하나하나도 매우 중요하며 때로는 테르모필레 협곡전처럼 인류사의 물길을 바꾸기도 한다.

박근혜 정부 교육정책1차년도는 5년 교육전쟁을 위해 매우 중요한 시기였음에도 불구하고 결국 역사전쟁에 묻혀 교육전투를 놓치고 있다. 이러한 교육전투들은 학생과 학부모들들의 교육민생에 다름 아니며 민생의 실패는 전쟁패배를 불러들일 결정적 경계실패가 아니라는 보장도 없다. 결말은 3월에 이슈가 되었던 교학사 출간 한국사교과서의 채택률에 의해 판명될 것이다. 그런데 역사전쟁터의 지휘관들이 모르고 있는 것은 학교와 교육현장에서 교과서가 가진 힘은 그렇게 크지 않다는 것이다. 그보다는 교과서를 가르치는 교사의 역사관이 더 중요하고 교과서밖의 역사전쟁터가 훨씬 더 크다는 것이다. 정작 큰 전쟁터는 잊어버린 채 작은 전장인 학교의 선생님들과 학생들만을 볼모잡는 것일수도 있는 것이다. 6.25전란을 거치면서도 천막학교와 나무밑학교에서 교육을 이어갔던 선배들의 유산을 잊어버린채로 어린 학생들을 전쟁터로 내몬것은 아닌지 생각해보아야 할 것이다. 역사전쟁에 교육민생은 묻혀버린 것은 아닌지 물어야 할 것이다.

3.1 기초학력보장은 교육민생의 출발점이다. 모든 학부모들은 자녀들이 초등학교를 졸업할 때 잘 읽고 잘 쓰고 잘 셀 줄 아는 이른바 3R 기초학력만큼은 갖추고 졸업하여 중학교 이상 상급학교로 진학할 수 있기를 바란다. 물론 ‘일제고사’라는 악의적 고발용어로  많은 논란이 있었지만 대한민국의 초등학생들의 기초학력은 거의 완전 수준에 이르러서 미달자의 비율은 2-3%에 밖에 이르지 않았다. 그렇지만 그 기초학력 커트라인이 국가가 정한 도달목표 기준 20% 밖에 안되는 낮은 수준임은 잘 모르며, 결과적으로 분명 기초학력을 달성한 자녀들이 중학교에 입학하여 치루는 첫번째 중간고사에서 심각한 학력부진을 보일 때 곧바로 사교육기관으로 달려가는 것이 대한민국 교육의 현실이다. 박근혜 정부는 시작하자마자 학습부담과 경쟁완화라는 정책논리를 앞세워 초등학교 기초학력 전수조사를 페지하고 말았다. 그 결과는 아마도 수년 후 PISA 테스트에서 나타나게 될 것이나, 우선 당장은 중학생을 대상으로 치루어진 2013년 학력테스트 결과 2012년에 비해 일제히 하락하였다는 사실로부터 그 결과를 예측해볼 수 있을 것이다.

3.2 무상급식 고교무상교육 그리고 반값등록금은 일견 매우 중요한 교육민생으로 보인다. 그런데 2014년 지방교육재정 추정에 따르면 수년간 매년 2-3조원 규모의 자연증분이 끝나고 그 10% 수준인 2천여억원만의 증액이 예상될 뿐이다. 이 정도의 규모라면 인건비와 기본시설관리비와 같은 경직적 경상경비를 감당하기도 어려울 것이며 지난 수년간 사교육해소를 위한 강력한 학교교육개선사업비의 삭감은 명약관화한 일이다. 영어공교육을 위한 원어민 영어강사지원은 이미 끊기었고 교과교실제와 같은 고등학교 교육문법 개혁작업도 중단되고 있다. 그럼에도 무상급식재정은 이미 경직성경비 트랙으로 변해버려서 물먹는 하마가 되어가고 있다. 이렇게 무상급식은 정쟁으로 변하여 교육민생을 짓누르고 있는 것이다.

4. 다시 금이 간 국가백년지대계

교육정책의 최고 원리는 국가백년대계를 세우는 일이다. 한국교육정책의 최고 병페로 꼽히는 것은 너무나 자주 바뀌는 일이다. 전두환 정부 당시 이규호 교육부장관이 4년 넘게 장수를 누렸던 이후 교육부장관은 1년이 길다시피 바뀌었고 장관이 바뀔때마다 교육정책은 바뀌었다. 지난 이명박 정부에서는 어여튼 5년간 이주호 수석-장관의 리더십이 살아있었고 교육정책의 안정성이 확보되었다. 박근혜 정부에서도 이런 전통이 이어졌으면 했으며, 무엇보다도 여야간 정권교체가 안되었으므로 장점계승과 단점보완 이외의 안정적 백년대계가 기대되기도 했다. 그러나 지난 일년간 회고는 사실상 오년전으로 회귀되어버린 감을 지울수가 없다.

4.1 2013년 9월 박근혜 정부는 교육정책 이슈와 관련하여 국민적 최고의 관심대상이 되는 대학입시간소화 정책을 선보였다. 수능별수준을 줄이고 NEAT 기반 실용영어중심 수능대체계획과 절대평가형 내신평가와 입학사정관에 이르기까지 대체로 지난 이명박 정부가 공들여온 입시정책을 사실상 거의 무력화시킨듯해보인다. 새정부는 간소화라는 이름으로 개선했으며 불가피한 선택이었음을 강조하였다. 그러나 국민들과 학생들의 일반적 인식은 또 바꾸냐는 것이었다. 전문가적 관점에서 보아도 특별한 변경사항도 없으면서 혼선만 가중시킨 것으로 보인다.

4.2. 스마트교육은 2011년 6월 29일 대한민국 교육이 21세기 세계를 향해 내던진 큰 화두였다. 2015년까지 모든 학생들이 디지털교과서를 가지고 공부할 수 있는 교실혁명을 이루고자 했던 야심찬 행보였으며 세계의 모든 언론들과 국가들이 주목하고 뒤따라왔다. iPhone에 대항하여 대한민국은 2009년 Smart Korea 국가비전을 세웠으며 녹색성장전략과 함께 세계적 리더십을 갖기 위한 이니셔티브를 쥐었다. 스마트교육은 그 중 교육부문 전략이었다. 박근혜 정부의 창조경제와 꿈과 끼가 있는 교육은 모두 스마트교육 그 자체였다. 교과서 완결형 디지털교과서정책과 참고서가 필요없는 친절한 교과서 정책들은 모두 스마트교육전략에 이미 포함되어 있던 정책주제들이었으며 각 시도교육청과 학교 그리고 선생님들은 또 다른 변화에 대응하기 위한 노력을 부담스러워하면서도 자연스런 트렌드로 받아들였다. 그러나 어찌된 된 일인지 박근혜 교육정부는 ‘스마트교육’을 녹색성장을 외면하듯 외면하고 있다. 문제는 학교현장과 지방교육청에서는 거스를 수 없는 대세로서 곳곳에서 스마트교육 관련 연수와 사업을 진행하면서 교육백년대계가 흔들리는 데로부터의 혼란을 겪고 있다.

4.3 인성교육은 특별히 바꿀 필요가 없으며 쟁점이 없는 사업이었는지 비교적 그대로 유지되고 있다. 다행이라고 해야 할 것이다. 창의체험교육과 교육기부사업도 유지되고 있고 좋은학교박람회는 행복학교박람회로 바뀌었지만 학교현장의 성공사례를 인정해주고 확산하는 문화가 이어지고 있다. 다만 유사한 박람회들이 전시성을 시도교육청들마저도 따라하는 것 같은 비판이 없는 것도 아니다. 빅데이터와 정부3.0 이슈와 맞물려 다행히 학교와 대학의 정보공시사업도 유지되고 있다.

바꿀 것은 바꾸어야 하지만 바꾸지 않으면 일을 안하는 듯한 정치게임은 교육정책에서만은 금기시되어야 한다. 물론 이는 악법을 고치지 않겠다는 경직성으로 이어져서도 안될 것이며, 정권을 넘어서도 살아남는 정책들의 사례를 잘 살피면 백년대계의 지혜가 어떻게 구해질지도 알 수 있을 것이다.

5. 국가관료주의로의 회귀

초중등교육정책에 대한 국가간섭은 공교육 이데올로기상 일부 수용되는 측면도 없지 않으나 적어도 대학에 대한 국가와 정부의 간섭은 고금동서를 막론하고 금기시되어 왔다. 헌법에도 대학의 학문적 자율성은 법으로 보장되도록 하고 있다. 입시정책에 대한 간섭은 초중등교육의 정상화라는 정책논리에 막혀 간섭을 피할 수 없으나, 대한민국의 고등교육정책 중 최대 이슈 중의 하나인 대학구조조정 정책은 정부와 대학간의 관계에 대한 리트머스시험지와 같은 것이다. 어떻게 해야 대학에 대한 정부간섭을 최소화함으로써 궁극적으로 대학의 경쟁력을 제고할 수 있을 것인가?

5.1 정량평가에 대한 두려움부터 다시 한번 생각해보아야 한다. 이명박 정부 대학구조조정정책에서 가장 심혈을 기울인 것은 대학정보공시 기반 정량평가였다. 많은 대학들이 정량평가에 사용된 자료의 신뢰성과 타당성에 대한 의문과 반발을 제기하였으나 해가 반복되면서 대학들은 적응 기제들을 만들어가기 시작했다. 재정지원제한 대학으로 위기에 내몰렸던 대학은 뼈를 깍는 내구노력을 통해 위기를 벗어나기도 했으며 끝내 일부 대학은 문을 닫기에 이르렀지만 국가사회는 그러한 구조조정 방향에 대해 충분히 수긍하였다. 그럼에도 불구하고 정량평가에 대한 두려움은 완전히 불식되지 않았다. 정량은 숫자를 의미하며 숫자는 말이나 글과 같은 정성평가에 비해 너무나 백일하에 자신의 부족함이 드러나보인다. 비공식적 소통과 로비를 통해 무언가 사정을 호소해 볼 가능성은 없어 보인다. 결국 대학들은 다시 비공식적 소통과 로비가 통할 수 있는 정성평가에 대한 유혹을 떨쳐버릴 수가 없었으며 박근혜 교육정부는 이를 수용하려는 듯 하다. ‘특성화’는 가장 그럴듯한 정성지표로 다시 등장하였으며 자율적 정원조정과 대학의 유형과 특성별 맞춤식 평가지표의 적용도 호응을 받는 것 같다. 그러면서 동시에 평가의 공정성과 합리성은 대학구조조정의 성패를 결정한다는 데 대해서는 모두가 동의한다.

5.2 ‘합리적 대학평가체제’가 그 대답으로 등장한다. 정성평가이든 정량평가이든 평가의 합리성을 확보하면 된다는 논리는 매우 설득력있게 들리며 평가의 합리성을 위한 대학평가체제를 확립해야 한다는 결론에 이른다. 그렇다면 그 ‘체제’란 무엇일까? 추상적으로는 충분히 말해질 수 있지만 언젠가 그것은 구체적인 수준에서 논의될 것이고 수년전부터 논의되어 온 가칭 고등교육평가원 같은 또 다른 국가기구의 등장을 생각나게 한다.

5.3 국가직무능력표준은 박근혜 정부의 고등교육정책을 상징하는 대표적 키워드의 하나이다. 국가직무능력표준은 우선은 전문대학에부터 적용될 듯한 모습이지만 점차로 4년제 대학과 실업계 고등학교에까지 적용범위 확대가 논의된다. 일면 대학 졸업생들이 취업현장에 바로 써먹을 수 있는 자신의 역량이 부족하다는 사실에 직면하고 있고 기업 또한 대학의 졸업장과 성적증명서로부터 아무런 역량신호를 받지 못한다는 비판이 제기되고 있는 상황이어서 모든 대학과 기업이 통용할 수 있는 국가표준이 있다면 그 효율성에 대한 유혹은 아무도 부정할 수 없을 것이다. 그러나 그 실천 가능성은 매우 의심스럽다. 기실 국가직무능력표준은 유럽공동체내 각 국 대학간 서로 너무 다른 교육과정의 상호인정을 위해 이른바 볼로냐프로세스 개혁방안으로 제시되었다고 한다. 아주 가깝게는 미국식공학인증제로 지난 몇년간 공과대학들의 프로그램 개선사업에서 유사한 실험이 이루어지기도 했다. 그렇지만 공학인증제가 아직도 자리를 잡지 못하고 있는 현실로부터도 우리는 이와 같은 국가주도적인 대학개선 전략은 근본적인 한계에 부딛힐 수 밖에 없음을 인지해야 할 것이며 결국 또 다른 형태의 대학에 대한 국가간섭주의라고 밖에 볼 수 없다.

최근 들어 400여개 대학교총학장, 교육관련연구기관, 유수대학 교육학과 교수들로 진출하는 교육관료들의 숫자가 부쩍 늘었다. 2014년 교육감선거에 출마하려는 교육관료들의 소식도 들린다. 국가관료주의를 걱정하는 사람들은 혹시 이런 경향까지도 걱정한다. 2013년에 있었던 여러 차례의 새정부 교육정책 관련 연구에 관료출신 교수들이 이름이 유달리 많은 등장하고 있는 것까지도 걱정한다.

6. 마지막 희망: 2014년 교육감선거

2014년 6월은 17개 지방교육자치단체의 수장을 뽑는 교육감선거가 있다. 동시에 치루어지는 시장 도지사 선거는 박근혜 정부의 중간평가와 같은 성격을 가질 수도 있기 때문에 정부와 여당은 심혈을 기울여 선거 승리에 올인할 것이다. 그에 비해 교육감 선거에 대한 준비는 현행 선거법상 정부여당이 일체 관여할 수가 없다. 헌법상 보장된 교육의 정치적 중립성은 교육감 선거의 형식적 정치중립을 요구하고 있다. 국민보통선거로 이루어지는 선거가 공당의 참여없이 이루어진다는 것은 형식적으로 보면 분명히 정치적 중립을 이루고 있는 것으로 보인다. 그러나 지난 몇 차례의 선거를 치루면서 수 명의 교육감 당선자가 감옥행을 피할 수 없었다는 사실로 미루어 분명 현행 교육감 선거제도는 문제가 있어 보인다. 그렇다고 하여 현재의 정치적 지형상 교육감선거제도를 폐지할 수 있는 상황은 기대할 수 없다. 복잡한 퍼즐이다. 그러나 박근혜 정부가 어떤 지혜를 발휘할 것인가가 대한민국 흥망의 운명을 쥐고 있는 교육정책의 성공을 기할 수 있는 표석이 될 것이다.

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