고전적 자유주의, 공동체주의, 신자유주의와 언론자유: 한국 언론의 개혁 방향과 방안

손 태 규

(단국대학교 언론영상학부 교수)

1. 서론-민주주의와 언론자유

언론의 자유는 민주주의를 위한 가장 중요한 요소이다. 언론자유 없이 민주주의는 생존할 수 없다. 언론자유는 민주주의의 정착과 발전 과정에서 핵심 역할과 기능을 수행한다.

첫째 언론은 국민들이 올바른 시민의식을 갖도록 깨우치는 교육적 기능을 한다. 언론은 국민들에게 민주시민으로서의 책임감을 심어준다. 참된 민주주의는 국민들이 깨어있을 때 가능하다. 언론은 국민들의 자기표현을 위한 동력이며 국민 계몽을 위한 공공의 도구이다. 둘째 언론은 국민들에게 정치정보를 제공해 준다. 민주주의의 본질은 시민들의 정치 참여이다. 민주사회의 시민들은 정부의 궁극적 결정자이다. 국민들의 가장 기본적인 정치 참여는 국가와 정부를 이끌어 나갈 지도자를 뽑는 일이다. 따라서 국민들은 현명한 정치적 선택을 위한 충분한 정보가 필요하다. 국민들은 언론이 제공하는 정보와 지식을 통해 당대의 현실을 인식하며 주권 행사를 위한 정확한 판단을 할 수 있다. 국민들이 투명하고 경쟁력 있는 정부와 민주적 잠재력이 높은 정치인과 공직자를 선출하는데 기여해 권력집단의 선순환에 공헌한다. 셋째 언론은 정부와 공무원의 부정과 부패를 감시하고 비판하는 파수꾼역할을 한다. 아무리 민주적 절차에 따라 선출된 정부라 할지라도 시간이 지나면 권력을 마음대로 휘두르거나 부패하기 마련이다. 투명하고 경쟁력 있는 정부는 권력의 간섭을 받지 않는 건전한 언론이 존재할 때 가능하다. 때문에 언론은 행정부, 입법부, 사법부에 이어 제 4부로 불린다. 언론은 정부의 바깥에서 3부를 견제하는 역할을 하라는 의미이다. 미국의 3대 대통령이었던 토마스 제퍼슨은 "만약 나에게 언론 없는 정부와 정부 없는 언론, 둘 중의 하나를 선택하라고 한다면 주저 없이 정부 없는 언론을 선택하겠다"고 설파했다. 민주주의 국가에서 언론의 중요성을 압축하는 천금 같은 말이다.

언론의 자유가 정부나 권력집단에 의해 제한되고 구속되는 한 민주주의는 발전할 수 없다. 진성 민주주의는 이성적이고 책임 있는 정치 토론, 정부와 공직자에 대한 두려움 없는 비판이 이뤄지며, 자유스럽게 정보와 지식의 소통이 이뤄질 수 있는 정치체제를 요구한다. 이러한 정치체제 속에서 국민들은 개인의 자아를 발전시키며 성숙된 시민의식과 공동체 의식을 함양하고 문화적, 경제적 삶의 질을 높이기 위한 능력을 계발할 수 있다.

이 글의 목적은 한국 언론이 위와 같은 역할과 기능을 건전하면서도 순조롭게 수행할 수 있는 언론 환경을 만들기 위한 방향과 방안을 모색하기 위해서다. 이를 위해 이 글은 고전적 자유주의와 공동체주의, 신자유주의 등의 언론자유 개념과 이념을 논의한다. 이어 이글은 이러한 사상들이 어떻게 구체적으로 언론 환경에 반영되고 있는지를 알기 위해 주로 미국을 중심으로 각국의 언론자유의 현실을 논의한다. 이 글은 한국 언론의 현실을 간략하게 진단한 뒤 고전적 자유주의와 공동체주의가 결합되는 논리의 바탕 위에 한국 언론의 개혁 방향과 그 구체적 방안을 검토한다.

2. 고전적 자유주의와 언론자유

언론자유를 위한 사상과 이념은 17세기에 부상하기 시작한 고전적 자유주의 정치철학의 산물이다. 계몽주의 시대 이전까지 언론에 대한 국가의 태도는 권위주의적이었다. 신문이 만들어지고 그것의 잠재력이 인식되기 시작했을 때 국가는 신문을 공익에 대한 자신의 개념을 전파하기 위한 도구로만 여겼다. 권력집단은 지배자의 이익을 공익과 동일시했으므로 신문은 지배자의 견해와 관점을 확산시키는 도구로 인식될 뿐이었다. 다른 견해 또는 정부가 발표하지 않은 정보는 위험하고 불법이며 출판의 가치가 없는 것으로 간주되었다(Sibert, Peterson, & Schramm, 1956). 신문에 대한 권위주의적 개념과 함께 존재했던 것은 공법에 대한 도구주의적 개념이었다. 법은 권력의 이익을 만족시키기 위해, 지배자의 마음대로 사용되는 도구로 인식되었다(Unger, 1976). 언론에 대한 권위주의적 이론과 법에 대한 도구주의적 개념의 결합은 허가제, 사전검열, 권리의 박탈과 정지 등과 같은, 언론을 광범위하고도 완전하게 통제하기 위한 법 제도를 만들어냈다. 이러한 제도의 철학적 정당성은 언론은 무기와 같은 것이므로 국가에 의해 독점되어야 한다는 것이었다(Lahav, 1985). 계몽주의의 출현과 함께 고전적 자유주의자들은 언론자유의 정당성을 위한 사상을 발전시키기 시작했다. 그들 사상의 핵심은 언론은 정부의 통제로부터 자유로워야 한다는 것이다. 그 연원은 영국의 존 밀턴이라 할 수 있다. 밀턴은 언론자유에 대한 논의의 실마리를 제공했다.

1600년대 초기까지 영국에서 사전 검열은 왕조나 교회 등 기득권 세력과 기존 질서를 위협하는 모든 종류의 사상을 탄압하는 도구로 활용되었다. 1644년 밀턴은 아레오페지티카(Areopegitica)란 제목의 에세이에서 정부의 사전 검열이나 허가 없는, 출판의 자유를 허용할 것을 의회에 촉구했다. 아레오페지티카는 언론에게 자유를 주는 것은 국가의 안정에 위협을 가져오는 것이라는 기존의 주장에 대한 반론이었다(Negrine, 1989). 아레오페지티가는 무엇이 출판될 수 있으며, 어떤 사상이 용인될 수 있는지를 통제하는 국가의 힘에 대한 반박이었다. 국가 또는 다른 어떤 형태의 통제로부터 언론을 자유롭게 해야 한다는 밀턴의 견해는 검열과 사상의 통제는 반드시 진실의 실종을 초래한다는 신념에 바탕을 두고 있다. 그는 출판의 권리에 대한 제한은 악으로 간주되어야 한다고 주장했다. 밀턴은 진실한 사상이 거짓을 압도할 것이기 때문에 검열은 불필요하다고 주장했다. 밀턴(Milton, 1644/1952, p. 409)은 진리는 아주 강하며, “진리가 승리하도록 하기 위한 어떤 정책도, 술책도, 허가도 필요하지 않다”고 말했다. 사상을 위한 자유 경쟁은 진실에 대한 추구를 촉진한다는 것이다. 밀턴은 사상의 시장(Marketplace of ideas) 논리를 주창했다. 이것은 혁명적인 발상이었다(Overbeck, 2000). 진리는 사상의 시장에서 어떤 옹호자도 필요치 않으며 권력자의 권위를 빌리지 않아도 이긴다는 것이 밀턴의 생각이었다. 바로 자동조정(Self-righting)의 원리였다.

그 시대, 밀턴 이외에 누구도 언론의 자유가 보편적 가치가 되어야 한다고 믿은 사람은 없었다. 이러한 자유방임주의적 주장에도 불구하고 밀턴은 모든 언론과 표현이 국가 규제로부터 자유스러워야 한다고는 말하지 않았다. 청교도주의자인 그는 가톨릭이나 무신론에 대한 자유스런 논의를 허용하는 것에는 반대했다.

1600년대 후반, 영국에서 왕조와 의회의 투쟁이 한층 격화하면서 언론자유를 위한 새로운 사상가들이 등장하기 시작했다. 제르미 벤덤은 언론을 자유롭게 하는 것은 불편한 일이나 그것에서 비롯되는 해악은 검열의 해악에 비교할 수 없는 것이라고 언론자유를 옹호했다. 존 록크는 모든 인간의 생명, 자유, 재산에 관한 자연권을 언급했다. 록크가 말하는 자연권의 핵심은 어떤 시대, 어떤 상황에서도 누구에게나 똑 같이 적용되는 언론자유였다(Overbeck, 2000). 그래서 1694년 영국에서 검열 제도에 대한 심의가 이뤄졌을 때 그는 왜 검열법이 폐지되어야 하는 이유 18가지를 열거했다. 록크는 국민들이 반대하는 분위기속에서 이뤄지는 정치적 결정의 이점에 주목했다. 록크의 배경에 있는 철학은 언론자유 속에서 이뤄지는 대중 논의의 중요성이었다(Overbeck, 2000).

밀턴 등의 사상은 미국의 자유주의자들에게 상당한 영향을 미쳤다. 특히 토마스 제프슨은 진실의 발견을 위한 모든 도구 가운데서 가장 효율적인 것이 언론자유라고 주장했다. 제프슨은 경쟁 속에서 진실이 발견된다는 사상의 시장 개념을 계승했다((Smith, 1988).

존 스튜어트 밀은 1859년 ‘자유론(On Liberty)'에서 언론자유의 미덕을 강조하는 고전적 자유주의의 논의를 이어갔다. 밀은 밀턴과 록크에서 발견한 자유주의의 전통을 폭 넓은 언론자유의 개념으로 확대했다. 밀이 언론자유의 가치를 높이 친 것은 진실이 언제나 허위를 압도하기 때문이 아니라 언론자유 없이는 진실이 압도할 수 없기 때문 이었다. 밀(Mill, 1859/1955)은 단 한 사람의 의견이라도 침묵하게 하는 것은 인류를 강탈하는 것이라고 말했다. 밀(Mill, 1859/1955)은 만약 올바른 발언이 억압을 받는다면 사람들은 잘못을 버리고 진실을 택하는 기회를 박탈당하는 것이며, 틀린 발언이 억압을 받는다면 사람들은 진실과 잘못의 충돌에 의해 생기는 진실에 대한 보다 명확한 지각과 보다 생생한 감동을 잃어버린다고 주장했다.

밀턴과 제프슨, 밀 등은 언론자유에 관한 고전적 자유주의 전통의 성전이었다. 이들은 모두 개인의 합리성과, 국가로부터 개인의 자유를 높이 평가했다(Jensen, 1959). 고전적 자유주의자들은 만약 이익의 증진이 개인의 목표라면 정부로부터의 자유가 열쇠라고 생각했다(Helle, 1991). 그들은 인간의 자유는 정부가 주는 것이 아니라고 생각했다. 고전적 자유주의자들은 정부를 “자유의 전통적이고 주된 적”으로 간주했다(Jensen, p. 54, 1959). 자유에 대한 위협은 여러 방면으로부터 오지만 정부는 가장 강력하고 공공연한 적이며, 역사적으로 가장 자유를 침해하려는 경향이 강하다(Blasi, 1977). 언론을 통제하기 위해 정부가 권력을 이기적으로, 부적절하게 사용할 위험 때문에 최상의 민주적 정부는 언론에 대한 국가권력의 통제를 배제하는 것이다(Schauer, 1982). 그래서 ‘자유’라는 개념은 외부에 의한 통제, 지시, 제한이 없는 상태와 같은 것으로 간주되었으며 그것은 ‘부정적 자유’라 명명되었다(Berlin, 1958). “의회는 언론자유를 제한하는 어떤 법도 만들 수 없다”는 미국 수정헌법 1조의 문구는 부정적 자유의 가장 좋은 예이다. 부정적 자유의 핵심은 개인이었다. 개인의 자유는 특히 정부로부터의 자유를 의미했다. 만약 정부가 방해하지 않는다면 개인은 민주주의를 성공적으로 끌고 가기 위해 필요한 결정을 생각하고, 말하고, 들으며, 내릴 수 있다. 만약 민주주의가 생존하려면 개인은, 권위를 확대하고 남용하려는 정부의 성향으로부터 보호받을 필요가 있다고 제임스 메디슨은 말했다(Bailyn ed, 1993). 그는 "만약 천사가 인간을 다스린다면 정부에 대한 어떤 외적, 내적 통제도 필요 없을 것“이라며 정부의 위험성을 경고했다(Bailyn ed, p. 164, 1993). 메디슨은 정부의 권력 남용과 오용을 막는 가장 효과적인 방법으로 언론자유의 신장을 꼽았다.

고전적 자유주의에서 자유 언론은 정부를 감시, 비판하는 파수꾼의 역할과 집권 세력의 하는 일과 그 반대 세력이 제기하는 불만과 대안에 대한 정보를 국민들에게 제공하는 민주적 기능을 한다(Kelly and Donway, 1990).

3. 고전적 자유주의와 언론 환경

고전적 자유주의 사상이 언론 환경에 미친 가장 구체적인 영향은 미국과 영국이 언론만을 위한 특별한 법 체제를 부정토록 것이다. 언론법 체제를 언론자유에 대한 위협으로 보았기 때문이다. 언론법의 존재는 바로 권위주의적 언론 체제를 의미했다. 가령 영국에서는 1695년 이후 사전 검열제의 합법성을 거부했다. 언론에 대한 규제는 명예훼손법 등에 의한 사후 처벌뿐이었으며 다른 특별한 법률의 존재를 배격했다. 언론자유의 개념과 궤를 같이한 자유주의적 법의 지배 개념은 언론자유는 정부의 장치가 아니라 오로지 법률(실질적 처벌)에 의해서만 규제될 수 있다고 보았다(Lahav, 1985).

그러나 자유주의적 언론자유 개념의 도입이 늦었던 프랑스와 독일 등에서는 언론을 규제하는 여러 가지 특별법을 두었다. 19세기 프랑스는 언론을 사전에 규제하기 위한 검열, 압수, 권한정지 등의 예방적 조치에 대한 합법성을 인정했다. 이러한 전통의 잔재는 프랑스에서는 지금까지도 상당 부분 남아 있다. 프랑스는 언론으로부터 공직자를 특별히 보호하는 법을 가지고 있다. 이 법은 공직자들에게 공무 수행에 관한 보도가 부정확하다고 생각하는 어떤 기사에 대해서도 정정을 할 수 있는 특별 반론권을 주고 있다. 정부에 대한 비판을 중요한 언론의 역할로 간주하는 미국과는 달리 프랑스는 공무 수행의 부담 때문에 공직자들은 언론의 공격으로부터 특별히 보호해야 한다는 생각을 갖고 있다.

역사적으로 서구의 각국 정부는 언론을 정부를 위협할 도구로 보았기 때문에 이를 다스릴 특별한 법질서를 만들었다. 언론은 특별한 지위에 있었기 때문에 일반 시민들 보다 훨씬 가혹한 법체계 아래에 있었다. 그러나 자유주의적 사고의 등장은 언론과 시민을 똑 같이 법의 지배에 따르도록 했다. 언론을 통제하기 위한 특별한 법의 존재가 필요 없도록 된 것이다. 20세기 들면서 언론법 체제에 대한 인식은 변화하기 시작했다. 언론은 권력의 감시, 비판과 같은, 민주주의에서 언론의 사회적 정치적 역할을 깨달으면서 특별한 지위를 요구하게 되었다. 편집국에 대한 수색 면제와 같은 취재와 편집 과정에서의 특전, 정보에 대한 접근권 등 특별한 법적 지위가 그것이다. 그러나 절대적 언론자유의 이론에 바탕을 둔 이러한 요구는 언론인도 일반 시민과 똑 같이 법의 지배를 받아야 한다는 자유주의적 가치와 충돌하는 것이었다. 이러한 갈등은 대부분의 현대 민주주의 국가에 공통된 것이다(Lahav, 1985).

따라서 이제 언론법 체제의 존재 여부가 언론자유의 정도를 가늠하는 절대적 기준이 되지 않고 있다. 언론자유의 참해가 일어나는 이유가 언론법 자체에 있는 것이 아니라 그것의 규범적 내용에 있기 때문이다(Lahav, 1985). 미국은 여전히 자유주의적 언론자유 이념을 따르기 때문에 프랑스 등 유럽 국가의 언론법을 연상케 하는 ‘기자특권법’을 갖고 있으나 세계에서 가장 언론자유가 발달한 나라로 꼽힌다. 스웨덴은 언론에 정부 보조금을 주는 등의 언론 관련 특별법을 가지고 있으나 세계에서 손꼽히는 언론자유 선진국으로 평가받고 있다. 스웨덴에서는 언론 관련 특별법이 언론자유를 침해하는 것이 아니고 오히려 취재 과정에서 정부의 간섭으로부터 언론을 보호하는 등 언론자유를 보장하고 확대하는 것으로 인식되고 있다. 결국 특정 국가의 언론자유의 정도는 언론법의 존재 유무에 달려 있기 보다는 언론법에 생명을 불어넣는 정치철학이나 정치문화에 달려 있다고 봐야 한다(Rosenberg, 1985).

4. 미국의 언론자유

미국은 언론자유를 최대한 보장하기 위해 언론법의 제정을 가급적 억제해 왔다. 그러나 앞서 언급한 것처럼 시대의 변화에 따라 언론자유의 신장을 위해 언론법을 보유하는 이중 구조를 갖고 있다. 언론법의 존재 유무가 언론자유의 정도를 가늠하는 시대에 미국이 언론법의 창설을 자제했기 때문에 가장 언론자유를 중시하는 나라였다면 언론법의 규범적 내용이 그 기준이 되는 시대에도 미국은 가장 언론자유가 발달한 나라이다. 그것은 미국이 정부에 대한 불신이라는 정치문화와 정치철학을 뿌리 깊게 갖고 있기 때문이었다.

미국의 언론자유 전통은 대중 참여에 대한 자유시장의 접근 방식을 택했다. 제임스 메디슨을 비롯한 미국 헌법의 창시자들과 연방 대법관들은 고전적 자유주의를 근간으로 미국의 언론자유를 확립했다. 그들은 민주주의에서 개인의 우월성과, 정부로부터 개인의 보호를 확실하게 인식했다. 미국 헌법의 창시자들에 따르면 안전을 확보하는 길은 규제에 있는 것이 아니라 규제로부터의 자유에 있다(New York Times vs. 713 U.S. 403, 1971). 그들은 사람들이 관습에 얽매이지 않고, 논쟁적이 되는 것을 두려워하는 경향에 대해 우려했다. 규제하지 않는 체제의 상당한 위험에 대해서도 심사숙고했다. 그들은 결국 자유 보다는 규제를 훨씬 더 큰 위험으로 보았다. 자유의 실행에서 위험은 내재적인 것으로 이해했다. 자유는 위험한 것이나 그 위험은 별 문제가 아니라는 것이 헌법 창시자들의 인식이었다(Helle, 1991). 만약 언론자유가 위험을 불러일으킨다면 그 치유책은 더 많은 자유를 주는 것이었다. 언론자유에 관한 그들의 자유주의적 논리는 개인(글을 쓰고 말을 하는)의 수월성, 정부로부터의 자유, 위험 감수 등의 세 가지로 요약할 수 있다. 그러나 그들이 공익에 관심을 가지지 않은 것은 아니었다. 특수한 경우에 공익이 희생된다고 보일지라도 궁극적으로 공익을 실현하는 최선의 방법이 개인의 이해를 강조하는 것이라고 그들은 생각했다(Helle, 1991).

이러한 자유주의적 사상을 바탕으로, 미국인들이 말하고 출판하는 자유를 보장하기 위해 만든 법적 기초가 바로 수정헌법 1조이다. 왜 그들은 헌법이라는 메커니즘을 통해 그토록 강력하게 언론자유를 보호하고자 하는가? 첫째, 진실의 발견이다. 자유스런 토론은 진실이 발견될 때까지 사상이 경쟁하는 사상의 시장을 창출한다. 둘째, 자기 이행과 자율성의 확보이다. 사람들은 자유스럽게 자신의 생각을 표현할 수 있을 때 삶의 만족을 얻는다. 셋째, 주민 자치이다. 시민들은 언론자유를 통해 공적 문제에 대해 마음대로 토론을 하고 이해를 할 수 있을 때 완전한 정치참여를 할 수 있다. 넷째, 정부의 권력 남용에 대한 견제이다. 정부의 부정부패는 어떤 것보다 심각한 해악이므로 언론의 감시, 비판을 통해 이를 견제해야 한다(Meiklejohn, 1948; Emerson, 1966; Blasi, 1977).

언론자유가 단순히 법적 개념이 아니라 거의 종교의 교의처럼 인식되는 미국에서 수정헌법 1조는 그러한 가치체계의 중심축이다(Soifer, 1985). 수정헌법 1조의 신조는 정부에 대한 의심이다(Stone, 2005/2006). 미국의 홈즈 연방대법관은 “진실의 최고 테스트는 시장의 경쟁에서 수용될 수 있도록 하는 생각의 힘”이라며 “그것이 우리 헌법의 이론”이라고 말했다(Abrams vs. U.S., 250 U.S. 616, 630).

수정헌법의 존재와 사법적 자유주의의 결합은 미국에서 언론자유가 헌법적 권리 가운데에서 우위를 차지하도록 만들었다. 지난 2000년 미국의 빌 클린턴 대통령은 CIA가 발의해 의회를 통과한 ‘정보허가법’에 대해 거부권을 행사했다. 이 법안은 언론에 대한 공직자들의 기밀누설을 방지하고 처벌하기 위한 것이었다. 클린턴은 국가기밀에 대한 정부의 합법적 이익과 국민의 알권리 사이의 갈등을 인식했다. 그는 “나는 허가받지 않은 비밀 공개가 미국의 국가안보에 극히 해로울 수 있다는 것에 동의한다...허가받지 않은 공개가 우리의 해외 정보망을 교란시키고, 정보 수집을 방해하며, 생명을 위태롭게 하고, 테러의 위협을 증가시킬 수 있다는데 동의한다”고 말했다. 그러나 그는 국가안보 못지않게, 민주주의가 작동하기 위해 필요한 정보를 받을 국민의 권리가 중요함을 강조하면서 기밀누설을 처벌하는 이 법안이 양자 사이의 “적절한 균형을 찾는데 실패했다”고 비토 이유를 밝혔다(손태규, 2002). 이 사례는 언론자유를 제한하는 어떤 법안도 의회가 만들 수 없다는 수정헌법 1조의 정신이 미국 정치문화에 얼마나 깊은 영향을 미치고 있는지를 잘 알게 해준다. 기밀누설에 대한 형사처벌이 수정헌법 1조의 정신에 반하여 언론자유를 심각하게 위축시킬 것이라는 언론계와 학계 등의 강력한 반발은 결국 클린턴 대통령이 거부권을 행사하도록 만든 것이다.

미국에는 언론에 대한 사전 규제를 위한 어떤 공식적 제도가 없다.  1931년 연방대법원은 악의적이고 비방적이며 명예훼손적인 한 주간지 기사에 대한 출판금지를 허용한 미네소타 주법이 위헌이라고 판시했다(Near v. Minnesota, 283 U.S. 697). 미니애폴리스에서 주간지를 만들던 니어는 극우적 성향과 인종적 편견이 가득 찬 인물이었다. 그의 주간지는 범죄기사와 섹스 스캔들, 흑인과 유태인을 경멸하는 기사 일색이었다. 주간지는 19세기 말부터 생겨나기 시작한 황색저널리즘의 일종이었다. 그러나 니어의 주간지는 부패 공무원과 범죄조직의 내부 고발 때문에 거의 사실에 가까운 고발기사가 많았다. 검찰과 경찰의 부패를 폭로하는 기사가 주간지에 실리자 지방검사는 공중도덕보호법을 적용하여 주 지방법원에 발행정지 명령을 내려달라고 신청했으며 법원은 이를 받아들였다. 주 대법원은 니어의 신문을 잡초나 매춘에 비교하면서 이런 것을 제거하는 것은 주 의회의 당연한 권리이자 책무라는 논리아래 만장일치로 공중도덕법이 합헌이라는 판결을 내렸다. 주 대법원은 미네소타 주 헌법이 언론의 자유를 보장한 것이지 언론의 방종을 보장한 것은 아니라면서 개인의 명예를 훼손하는 허위 사실의 유포나 악의로 특정 사실을 보도하는 것까지 헌법이 보호할 수 없다고 판시했다.

그러나 연방대법원은 니어의 주간지를 정간시킨 미네소타 주법은 위헌이라고 판결했다. 찰스 휴즈 대법원장은 공직자의 부정부패를 보도하는 신문을 탄압하는 것이 사전 검열의 본질이라며, 공직자들의 잘못된 행위에 대한 언론의 오보가 일으키는 것보다 훨씬 심각한 공공의 악은 정부가 그 보도를 막는 것이라고 말했다. 휴즈 대법원장은 사전 검열의 위험성을 강조하기 위해 제임스 메디슨의 말을 인용했다: “무엇을 사용하든 어느 정도 오용은 불가피하며 언론의 경우가 가장 적절한 예이다. 언론자유의 이치는, 일부 썩은 가지를 모조리 없애기 보다는 나무 전체를 잘 보호하여 좋은 열매를 맺도록 하는 것이 더 현명하다는 것과 같다.” 이같은 맥락에서 휴즈 대법원장은 언론의 중요성을 강조했다: “정부의 행정이 갈수록 복잡해지면서 공무원들의 부정부패의 가능성은 더 커졌고 범죄도 크게 늘었다... 이 때문에 민주사회의 첨병인 용기 있는 언론의 필요성이 더욱 절실해졌다. 일부 무책임하고 부도덕한 언론인들이 언론자유를 오용하고 남용한다고 해서 공직자들의 부정부패를 감시, 비판하는 언론이 사전 억제를 받아서는 안 된다는 원칙의 중요성이 감소되는 것은 아니다.” 그는 언론의 타락을 빌미로 언론 통제에 나서는 정부 권력의 욕망에 강한 경고를 보냈다. 그러나 그는 군사작전에 관한 정보나 무장반란 선동, 음란 외설물에 관한 보도 등은 정부가 사전 억제하는 것이 정당하다는 견해를 밝혀 언론자유의 절대성은 부정했다.

1971년 연방대법원은 니어 판결에서 천명된 언론의 사전검열 금지 원칙을 국가안보에 대한 보도에도 적용했다. 뉴욕 타임스는 미국의 베트남 전쟁 참전의 배경과 작전 계획 등을 담은 국방부 보고서(Pentagon papers)를 입수, 보도키로 했다. 미국 사회를 엄청난 소용돌이 속에 몰아넣고 있던 베트남전에 관한 국가 기밀문서를 보도한다는 것은 정치적, 외교적 파장을 고려할 때 타임스로서는 사운을 건 일대 모험이었다. 당시 언론을 가장 혐오한 대통령으로 알려진 닉슨 행정부는 언론과의 전쟁을 선언했다. 진보적 언론 때문에 반전 데모와 인종 폭동이 일어나 미국 사회가 혼란에 빠졌다는 것이 그 이유였다. 검찰은 1969년 1월부터 1971년 7월까지 반전이나 인종폭동을 취재 보도한 CBS와 NBC 방송국 기자들에게 모두 122건의 소환장을 발부했다. 이 같은 상황 속에서 베트남전의 수렁에 빠져있던 정부는 타임스의 보도에 매우 민감한 반응을 보였다.

정부의 경고에도 뉴욕 타임즈의 보도가 계속되자 법무부는 국방부 보고서의 1급 기밀 정보가 공개될 경우 미국의 국가 이익은 물론 외교적 노력에 치명적이고 돌이킬 수 없는 상처를 줄 것이라는 이유로 법원에 보도금지 가처분 신청을 냈다. 닉슨 대통령의 지시에 따른 것이다. 그러나 연방대법원은 정부가 사전제한은 위헌이라는 추론을 극복하기 위해 가처분 신청의 이유를 입증해야 하는 무거운 의무를 다하는데 실패했다며 신청을 기각했다(U.S. v. New York Times, 403 U.S. 713). 국가안보가 우선인가, 국민의 알권리가 우선인가 하는 언론자유를 둘러 싼 숙명적 논쟁에서 연방대법원은 명백하게 한 쪽의 손을 들어주지 않았다. 어느 것이 우선인가에 대한 정확한 견해를 밝히지 않았다. 그러나 다수의 의견은 제대로 된 법적 근거 없이 신문의 보도를 사전 제한하기 위해 정부가 법원을 이용하는 것에 대한 강력한 반대를 표명한 것이었다(Soifer, 1985). 사실상 국가안보를 내세운 정부의 비밀주의와 언론 통제에 제동을 건 것이다. 존 할란 대법관은 “모든 것이 기밀이라면 기밀은 아무 것도 의미가 없다. 그러한 제도는 자신의 이익보호나 증대만을 꾀하는 사람들에 의해 악용될 뿐”이라며 뉴욕 타임즈 등의 보도가 “국가안보에 치명적이며 돌이킬 수 없는 해를 입힐 것으로 예상하지 않는다”고 말했다. 휴고 블랙 대법관은 언론의 가장 큰 책임은 정부가 국민을 속이는 것을 막는 것이라며, 국방부 보고서를 보도한 뉴욕 타임스와 와싱턴 포스트 등은 수정헌법 1조의 정신을 정확히 이어받았다고 평가했다.

언론자유에 대한 모든 제한 가운데 가장 심각한 것이 명예훼손법이다(Wagman, 1991). 명예훼손법은 정부가 국민들의 비판으로부터 자신을 보호하는 것을 돕기 위해, 개인이 자신들의 명예와 명성을 지키기 위한 수단을 제공하기 위해 영국의 보통법 체계에서 발달한 것이다. 그러나 명예훼손법을 둘러싼 논란은 대부분 정부나 공직자에 대한 비판에서 비롯되는 정치적 명예훼손 소송 때문에 일어난다. 많은 나라에서 명예훼손법은 정부나 공직자에 대한 비판을 잠재우며 언론자유를 위축시기 위해 사용되어 왔다. 누구든 명예훼손법은 합법적 목적에 봉사하기 위해 만들어졌다는데 동의를 하나 실제 정부와 공직자들은 그들에 대한 비판자들의 입에 재갈을 물리기 위해 그것을 악용한다(Docherty, 2000).

그러나 미국의 연방대법원은 공직자의 명예 보호와 언론자유의 충돌이 일어났을 때 명백하게 언론자유의 손을 들어주었다. 1964년 연방 대법원은 공인을 비판하는 권리는 헌법 수정 1조에 보장됨을 인식하고 이 권리를 적절하게 보호하기 위해서, 만약 공인인 원고는 피고가 ‘현실적 악의’를 가지고 명예훼손을 했음을 입증하지 못하면 피고는 어떤 책임도 지지 않는다고 판결했다(New York Times v. Sullivan, 376 U.S. 254)). 대법원이 언론자유에 대한 강력한 헌법적 보호를 천명한 것이다. ‘현실적 악의 규정’을 채택한 이 판결은 “금세기 가장 중요한 판결의 하나“(Smolla, 1986, p. 27)이며 “공직자에 대한 논의의 자유를 위한 국가 헌장”(Lawhorne, 1971, p. 274)이라고 불렸다.

미국에서 명예훼손에 대한 자유주의적 접근이 나타나기 시작한 것은 20세기 초반이다. 자유주의적 원칙을 적용한 가장 선도적 판결은 1908년 캔자스 주의 콜맨 재판(Coleman v. MacLennan, 78 Kan. 711)에서 이뤄졌다. 주 대법관인 루소 버치 언론자유에 역행하는 법원의 보수주의적 경향을 비판한 뒤 법관들에게 변화된 언론의 기능을 인식하고 그 변화에 상응할 것을 촉구했다. 버치 대법관은 언론에 명예훼손에 대한 면책특권을 주는 논리적 근거를, 정부의 권력 남용에 대한 언론의 파수꾼 기능과 국민의 그 기능에 대한 기대에서 찾았다: “대중들은 신문들이 공공 정책의 수행과정에서 일어나는 사기, 독직, 탐욕, 부정부패와 공직자나 공직 출마자들의 문제될 만한 행동의 실재는 물론 의심스런 부분까지도 밝힐 것을 끊임없이 기대하고 요구한다.”

미국에서 자유주의적 사법 판단은 어떤 의견이 진실이든 거짓이든 관계없이 그것을 탄압하는 것은 잘못된 것이라는 밀턴과 밀 등의 사상에 근거를 두고 있다. 밀(Mill, 1859/1978)은 건강한 공공 토론이 정부의 부패를 감시하는 최선의 안전판이며 사회가 전적으로 포용할 수 있는 진실 된 의견은 토론과 갈등을 통해 얻어진 것이라는 신념을 갖고 있었다. 자유스럽고 공개적인 토론은 대의민주주의의 작동에 본질적 요소였다.  미국에는 “사상의 자유 시장을 통하여 감지되지 않고 새어 나온 간헐적인 거짓에 의해 발생하는 해악은 단순히 자유언론의 한 가지 대가에 지나지 않는다”(Smith, 1993, p. 874)는 인식이 점점 커져가고 있었다.

그러나 미국의 주류는 보통법의 전통을 이어가는 명예훼손의 엄격 책임주의였다. 대부분의 주 들이 여전히 공직자에 대한 비판은 진실에 근거해야 하며 명예훼손 내용이 용인되기 전에 그것이 사실임을 입증해야 한다는 견해를 견지했다. 초기 법관들은 대부분 귀족정치와 민주주의의 중간점에 있는 정치문화의 영향 때문에 공직을 신사의 의무로 간주하는 경향을 가지고 있었다(Rosenberg, 1975). 그래서 그들은 정치지도자의 명성이 일반 시민들의 명성 보다 더 보호를 받아야 한다는 낡은 관념은 포기했더라도 언론이 공직자들의 영향력이나 명성을 훼손하는 거짓 보도를 하는 것을 법이 허용해서는 안 된다는 주장을 고집했다(Rosenberg, 1975). 이러한 흐름은 1900년대 초까지 계속되었다. 특히 1890년대 말 법조계에서 정점에 이르렀던 보수주의의 위기에도 불구하고 일부 법관들은 보다 엄격한 민사적 명예훼손법의 해석을 강조했으며 일부는 명예훼손을 보다 많이 형사처벌할 것을 주장하기도 했다(Rosenberg, 1975). 1909년 티어도어 루즈벨트 대통령이 파나마 운하 획득을 비판했던 기자 2명을 기소했던 사건도 언론자유의 신장에 소극적이었던 법원의 분위기 속에서 일어날 수 있었다. 뉴욕 주 명예훼손법 제정에 일조를 했던 게이너는 “모든 명예훼손은 진실이 증명될 때까지 거짓으로 추정되어야 한다. 진실 하나만으론 무죄를 구성할 수 없다. 피고인들은 ‘선의’와 ‘정당한 목적’을 입증하는 부담을 져야만 한다”고 주장했다(Gaynor, 1911, pp. 825-26).

이러한 보수주의 전통을 깨트리며 미국의 신주류로 등장한 것이 앞서 언급한 냉전 자유주의의 물결이었다. 1940년부터 자유주의자들은 정치과정을 원활히 하고 사회 변화를 주장하는 사람들의 언론자유와 권리를 보장하는 새로운 접근법에 대해 주장하기 시작했다(Rosenberg, 1986). 인종차별주의자들이 명예훼손법을 민권을 억압하기 위해 사용하는 상황에서 언론과 민권운동가들을 위한 변호사들이 헌법 수정 1조의 이론과 긴밀하게 연결된 법사상을 생각해 낸 것이다(Rosenberg, 1986). 냉전 자유주의자들은 위험한 정치 공격의 소통을 방해하는 시도조차 자유 사회의 기초를 파괴하는 것이라고 주장했다. 국민은 정부와 공직자를 비판함에 있어 어느 정도 명예훼손에 대한 면책 특권이 따르는 권리를 가지며 이 권리는 시민과 언론이 똑 같이 가진다는 것이 이들의 생각이었다. 공직자의 비판에 대한 자유주의적 사법 이론은 오래 동안 미국의 지역적 원칙이었으나 냉전 자유주의의 영향을 받은 설리번 법원의 판결을 기점으로 공직자 관련 명예훼손 소송에서 전국적 기준이 되었다.

연방 대법원은 설리번 재판에서 언론에게 “정직한 실수를 저지를 권리”를 주었다(Dershowitz, 1988, p. 63). 그 결정은 “미국의 정치체제를 소수 독재에서 공화제로 전환시키려는 명시적 노력의 하나”(Chafee, Jr., 1969, pp. 18-9)로 언론과 발언의 자유를 보장하는 헌법 수정 1조에 근거한 것이었다. 설리번 재판을 계기로, 정치적 명예훼손 소송에서의 초점은 ‘허위’냐 ‘진실’이냐의 문제에서 ‘실수’의 문제로 옮겨졌다. 설리번 판결과 그 법리를 계승한 일련의 판결들은 공직자에 대한 언론 보도를 명예훼손 소송의 압박으로부터 해방시켰다.

설리번 재판은 제대로 된 민주사회를 이루기 위해서는 정부와 공직자에 대한 자유스런 비판이 보장되어야 한다는 전제에서 출발하였다. 연방 대법원은 “공적 문제에 대한 토론은 제한 없이, 건강하고 폭 넓게 이뤄져야 한다는 원칙은 중대한 국가적 약속”이라며 그런 토론은 “정부와 공직자에 대해 격렬하고 뼈아픈, 오욕스러울 정도로 날카로운 공격이 포함될 수 있다”고 말했다. 대법원은 정부에 대한 비판은 명예훼손이 될 수 없으며 비판은 시민의 의무라고 강조했다. 이 맥락에서 대법원은 공직자는 시민의 공복임을 상기한 뒤 정부 비판을 금지한 반정부 선동법은 위헌이라고 판시했다. 또 정부 비판을 명예훼손으로 형사처벌하는 법률도 거부했다. 연방 대법원은 “무엇을 사용하든 어느 정도 오용은 불가피하며 언론이 가장 적절한 경우”라는 제임스 메디슨의 말을 인용, 취재, 보도 과정에서 잘못을 저지를 수 있는 언론의 특성을 인정했다. 그래서 대법원은 “자유 토론에서 잘못된 발언이 생기는 것은 불가피한 일이며, 만약 표현의 자유가 민주사회의 생존을 위해 필요한 ‘숨쉴 공간’을 가지는 것이라면 보호되어야 한다”는 논리 속에 언론에게 사실 전달 과정에서 정직한 실수를 할 수 있는 여지를 허용했다. 정부 관리들의 존경적 지위를 거부하면서 언론에게 정직한 실수를 할 수 있는 헌법의 권리를 허용하기 위해 만든 새로운 연방 규칙이 바로 ‘현실적 악의’의 원칙이었다.

연방 대법원은 수정헌법 1조가 공직자들에게 명예훼손이 현실적 악의에 의해 이뤄졌음을 증명할 것을 요구한다고 판시했다. 대법원은 현실적 악의를 “허위임을 알거나 또는 진위를 부주의하게 무시하고서 명예훼손적 허위 사실을 출판하는 것”으로 정의했다. 사실 전달에 잘못이 있거나 또는 명예를 훼손하는 내용이 있다는 한 가지 이유만으로 공직 수행에 대한 비판을 보호하는 헌법의 안전판을 제거하지 못하며, 설사 명예훼손 내용이 허위라는 두 가지 이유가 겹친다고 해도 그렇게 할 수 없다는 것이 대법원의 판단이었다. 연방 대법원은 만약 공직자들이 현실적 악의를 입증하는 부담을 가지지 않는다면 “비판의 목소리를 내는 사람들에게 공포와 두려움의 장막이 드리워질 것”이라고 새로운 헌법적 원칙의 당위성을 강조했다. 공직자 원고가 언론사에 현실적 악의가 있음을  입증하기는 대단히 어렵다. 현실적 악의 원칙은 공직자가 언론사를 상대로 한 명예훼손 소송에서 거의 이길 수 없도록 만들었다. 이 원칙 이래 명예훼손의 형사처벌은 없어졌다. 수정헌법의 기조에 따라 정부가 주체가 되어 명예훼손 소송을 제기하지 못한다.

수정헌법 1조는 신문과 책, 팜플렛 등 인쇄 매체 등 전통적 매체를 헌법적으로 보호하기 위해 만들어졌다. 전자 매체가 탄생하기 전 시대 상황의 산물이었다. 수정헌법 1조는 어떤 허가제에 대해서도 금지한다. 따라서 누구나, 어떤 허가도 없이 신문과 잡지를 발행할 수 있다. 신문의 편집 방향도 어떤 정부 통제에 구속되지 않는다.

1974년 연방대법원은 선거후보자의 신문에 대한 반론권 요구를 허용하는 플로리다 주법에 대해 위헌 판결을 내렸다(Miami Herald Publishing Co. V. Tornillo, 418 U.S. 241). 대법원은 공적인 사안이나 공직자에 관한 기사의 크기, 내용 등에 관한 결정은 그것이 공정하는 불공정하든 편집권의 고유 권한이라고 전제한 뒤 정부가 법으로 신문에게 반론을 보도하라고 강제하는 것은 공적 토론의 활력을 저해하고 다양성을 제한하는 행위라고 판시했다. 즉, 어떤 경우에라도 신문의 편집권에 간섭하거나 침범할 수 없음을 확언한 것이다. 연방대법원은 언론은 정부에 대해 책임을 지는 것이 아니라 견제하는 것으로 보았다. 정부는 국민에게 책임을 지며, 언론은 정부를 비판하면서 정부의 통제로부터 자유스러워야 한다는 것이다. 언론의 견제 기능을 방해하는 어떤 간섭도 궁극적으로 국민을 해롭게 한다. 설사 특수한 경우에 공익이 희생될지라도 정부로부터 독립된 언론을 지키는 것은 궁극적으로 공익을 지키는 최고의 방법이다. 이 판결은 수정헌법 1조가 정부와 신문 사이에 완벽한 장벽을 쌓고 있음을 보여준 것이다(Schwartz, 1992).

미국의 신문과 방송들은 사기업이다. 미국에서는 언론의 민영화를 곧 진실을 발견하고 정부를 감시, 비판하는 언론의 기능과 역할을 강조하는 자유주의적 개념의 언론자유와 동일시한다. 반대로 공영 및 국가 소유는 오직 정부나 정당의 정책을 지지하기 위한 언론으로 간주한다(Siebert, Peterson, & Schramm, 1956). 그래서 미국에서는 의견의 다양성을 추구한다는 명목으로 제 3세계 국가는 물론 일부 유럽 국가에서도 시행하고 있는 신문에 대한 보조금 지원을 전혀 하지 않는다. 정부가 신문에게 보조금을 주는 것의 혜택은 신문에게 돌아갈 뿐이라는 것이다(Kelly and Donway, 1990).

그러나 미국은 신문과는 달리 방송은 정부의 규제를 하며 유일한 공영방송인 PBS(Public Broadcasting System)와 NPR(National Public Radio)에 미미한 액수지만 보조금을 지원한다. 수정헌법 1조의 보호는 전자 매체에는 매우 다르게 적용된다. 미국의 법원은 1932년 정부가 개인의 언론자유를 침해할 수 없으나 FCC(Federal Communications Committee)가 허가한 방송국의 전파사용은 규제할 수 있다고 판결했다. 1952년 연방대법원은 일부 언론의 특성은 특별한 법적 통제를 정당화할 수 있다고 판결했다(Joseph Burstyn, Inc, V. Wilson, 343 U.S. 495). 대법원은 인쇄 매체에는 위헌이 될 정부의 내용 규제를 전자 매체에는 승인했다. 정부는 선거후보자에게 방송 시간을 제공하고 저질스런 프로그램의 방영을 제한토록 방송국에 지시할 수 있다는 것이다. 그것은 라디오와 텔레비전은 주파수 부족이라는 물리적 한계, 전파라는 공공재를 정부를 통해 신탁하고 있는 점, 수용자의 의지에 상관없이 강력한 침투성 등의 논리가 정부의 방송국 허가제를 정당화하기 때문이다. 방송 사업자들은 제한된 숫자의 스펙트럼 하나를 특혜 받은 대가로 신문과는 달리 공익에 봉사할 것을 요구 받는다.

연방대법원은 1969년에야 비로소 방송 내용의 규제가 합헌임을 선언했다(Red Lion Broadcasting Co. v. FCC, 395 U.S. 371). 연방대법원은 15년 뒤 신문에 대한 반론권을 거부했던 것과는 달리 방송에 대한 반론권을 인정했다. 방송이 개인적 공격이나 정치사설에 대한 반론권을 제공하라는 것이었다. FCC의 공정성 원칙(Fairness Doctrine)의 합헌성을 확인한 것이다. 공정성 원칙은 언론자유를 둘러싼 이념 논쟁의 핵심이었다. 자유주의자들은 이 원칙이 정부로부터 간섭 배제라는 언론자유의 기본 이념에 배치되며 언론자유를 크게 위축시키는 조항이라고 비판했다. 결국 레이건 행정부 시절 FCC는 이 원칙을 폐지했다.

5. 공동체주의와 언론자유

제2차 세계 대전 직후 미국에서는 수정헌법 1조가 보장하는 자유언론의 후유증에 대한 논의가 본격화하기 시작했다. 그 핵심은 언론윤리 차원에서의 언론의 책임성이었다. 편견과 오만함으로 가득 찬 권력으로 변해가는 언론인들과 갈수록 상업주의로 치닫는 보도에 대한 국민들의 불신과 우려 때문이었다. 미국 언론이 무리한 취재와 보도로 명예훼손, 사생활 침해 등을 일으키는 것은 선정주의와 이익 추구 경향 때문이며 이는 고전적 자유주의의 언론이념에 대한 오해와 수정헌법 1조의 과보호 때문이라는 것이다.

자유언론에서 책임언론으로, 미국 사회의 패러다임이 옮겨진 중심에는 1947년 발표된 ‘허친스 보고서(Hutchins Report)’가 있다. 이 보고서는 로버트 허친스 시카고 대학 총장을 위원장으로 라인홀드 니버 등 당대의 지식인, 학자 12명이 참가한 허친스위원회에 의해 만들어졌다. 허친스위원회는 빠르게 집중화하고 있는 언론권력이 정부 간섭을 초래하고 있는 시대적 상황에서, 박탈할 수 없는 자연적 권리로서의 언론자유를 주장하는 고전적 자유주의의 패러다임이 조정될 필요가 있는지를 깊이 논의했다(Blevins, 1997). 이 보고서의 요지는 언론은 사회에 책임을 갖고 있으나 미국의 자유주의적 언론이 그 책임을 다하지 못하고 있으므로 새로운 언론 이론이 필요하다는 것이었다(Merill, 1997). 이 보고서는 언론자유를 사회발전에 기여하는 책임성과 연관된 긍정적 자유를 실천하는 자유로 보았다. 허친스위원회는 언론자유와 관련, 자유주의에서 벗어나는 거대한 발걸음은 내딛는 대신 언론적 사고를 공동체주의라는 방향으로 밀어 넣었다(Lambeth, 1992). 허친스위원회는 언론이 선정주의 보다는 시민의 문제에 초점을 맞추도록 하는 여러 방안을 검토했다. 일부 위원들은 책임 있는 언론을 만들기 위해서는 수정헌법 1조의 조건적 적용을 위한 수정헌법을 만드는 등 정부의 개입이 필요하다고 주장했다. 그러나 위원회는 강압적인 정부 권력의 사용 없이 언론이 개혁하도록 설득해야 한다고 결론지었다(Bates, 1998). 이것은 고전적 자유주의의 도그마에 빠진 미국 언론을 개선하는 방법을 두고 허친스위원회가 정부의 불가피한 개입을 강조하는 신자유주의의 논리를 채택하지 않았음을 의미한다.

공동체주의의 연원은 플라톤이라 할 수 있다. 그는 사람들이 같은 목적을 향해 함께 나아가고, 언제나 공통된 생활 방식을 갖기 위해 결코 독립적이지 않고 조화롭게 행동할 것을 강조했다. 플라톤의 충고는 헤겔에게 계승되었다. 그는 개인의 이성이나 양심에 바탕을 둔 도덕이 아니라, 사회적 관습을 따르고 도덕적 개성을 포기하며 확고한 사회적 의무의 삶을 살아가는 도덕을 주장했다. 성악설을 펼친 순자는 교육이 인간에게 선성을 길러 줄 것이라고 믿었다. 그는 사람이 본성을 바꾸기 위해서는 도덕적 단련과 공동체의 압박이 필요하다고 말했다. 에찌오니(Etzioni, 1993)는 시민사회의 혼란을 지적하며 공동체주의에 의한 해결책을 제시했다. 그는 공동체주의자들은 자아는 자율적이지도, 고립적으로 존재하지도 않고 상호 유기적인 공동체의 문화와 가치에 의해 형성된다는 믿음 속에서 개인의 권리와 사회적 책임의 균형을 추구한다고 주장했다. 공동체는 전통적, 가부장적, 다수결적, 공리적이 아니라 민주적, 중도적, 다원적이며 다양하다. 이러한 공동체는 관용과 평화적 갈등을 증식한다.	공동체주의는 개인주의와 자유와 같은 계몽주의적 개념을 공동체의 결속력과 발전을 저해하는 경쟁적이며 이기적인 도덕으로 간주했다(Merrill, 1997).

고전적 자유주의에 따른 언론자유의 위험성을 지적하면서 언론의 사회적 책임성을 새롭게 부각시킨 허친스보고서는 고전적 공동체주의 철학에 바탕을 두었다. 하지만 허친스보고서는 미국 언론에 큰 영향을 미치지 못했다. 허친스위원회가 언론인들에 대한 신뢰가 거의 없는 것과 마찬가지로 1947년의 언론인들은 위원회에 아무런 신뢰가 없었다(Bates, 1998). 위원회의 엘리트 주의, 권위주의, 언론의 문제에 대한 무지와 비현실적 비판, 언론인 배제 등이 이유였다. 무엇보다 언론이 무책임하면 정부가 그 자유를 박탈할 것이라는 허친스위원장의 생각은 당시 미국 언론인들에게 언론자유에 대한 위협으로 인식되었다(Merrill, 1997). 여전히 미국 언론은 고전적 자유주의에 근거한 수정헌법 1조의 보호를 굳게 믿고 있었다. 그러나 공동체주의적 관점에서 언론의 사회적 책임을 거론한 허친스보고서는 이후 미국 사회에서 부상한 공동체주의와 결합하면서 미국 언론에 대한 새로운 평가는 물론 새로운 언론 이론을 창출하는 바탕을 제공했다.

언론의 사회적 책임을 강조하는 공동체주의자들은 언론에 대한 대중의 불신은 언론인들이 계몽주의의 자유주의적 사고에 빠져있기 때문이라고 비판했다. 공동체주의자들은 자유주의를 협조 정신과 공동체 발전에 역행하고 의미 있는 윤리에 반대하는 개인주의적 정신 자세라고 폄하했다(Merrill, 1997). 샌들(Sandel, 1984, P. 1)은 자유주의의 상대주의를 비판하면서 “다른 중요한 가치를 제쳐두고 왜 관용과 선택의 자유가 지배해야 하느냐?”고 반문했다. 따라서 자유주의적 관점에서 언론자유를 주장하는 것은 언론에 대한 불평등한 접근과 언론 기업의 합병이 일어나는 시대에는 맞지 않으며 위선이라는 것이 공동체주의자들의 생각이었다(Plaisance, 2005). 언론은 단순히 건강한 사상의 시장을 제공하는데 그치지 않는 사회적, 민주적 기능을 수행해야한 다는 것이다.

그래서 공동체주의자들은 언론이 사회적 의무를 다하는데 실패했다는 인식 아래 공동체 참여에 바탕을 둔 새로운 언론 관행을 구상했다(Rosen, 1991). 페르(Ferre, 1988)는 공동체주의를 새로운 언론윤리의 전범으로 꼽았다. 그는 미국 언론이 개인의 자율성이라는 잘못된 신념으로 인해 고통을 겪고 있다고 지적했다. 그는 개인적 자율성에 대처하기 위해 언론인들은 공동체와 인간성이 인간과 민주적 삶의 중심임을 인식하는 규범적 윤리를 가져야 한다고 주장했다.

공동체주의자들은 뉴스에 대한 언론의 부정적이고, 사회를 분열시키는 접근 방법을 비판했다(Merrill, 1997). 크리스쳔 등은 (Christian, Ferre, & Fackler, 1993)은 낡아빠진 자유주의 사상과 고전적 자유주의의 언론 사상이 비도덕적이고 비사회적인 질서에 기여했다고 주장했다. 그는 언론인들은 공동체주의의 관점에서 ‘나는 무엇을 하기를 원하는가?’ 보다는 ‘우리는 무엇을 원하는가?’ 또는 ‘당신은 무엇을 원하는가?’와 같은 질문을 해야 한다고 말했다. 그는 공동체주의적 언론인들은 자기 결정, 개인주의, 부정적 자유와 같은 낡은 개념을 버릴 것을 요구했다. 외부 통제로부터의 자유를 강조하는 대신, 사회를 위한 긍정적인 것을 행할 것을 강조하는 긍정적 자유를 택할 것을 주장했다. 언론자유를 부정적 자유로 간주하는 고전적 자유주의자들과 확연히 대비되는 주장이다.

공동체주의 언론은 정의와 약속, 권력 분산에 헌신한다. 정의롭게 행동하기 위해 언론인들은 공동체의 의무, 역사 그리고 모든 구성원의 행동을 고려해야 한다. 정의를 이룸에 있어, 언론인들은 진실을 추구하고 보도할 때 단순히 공리적이며 다수의 견해를 반영하는 기계적인 객관성의 가치를 넘어서야 한다. 공동체주의 언론인들을 위한 약속의 규범적 원칙은 공공에 대한 봉사 뿐 아니라 시민의 변화에 기여하는 것이다. 시민을 자유롭게 하고, 양심적 행동을 고취하며, 정치적 불확실성을 걷어내며, 대화를 통해 사회 질서를 구축하는데 본질적인 의식을 끌어올리도록 하는 것이 공동체주의 언론인들의 책무이다. 사회적으로 책임 있는 언론의 핵심은 탄압 받는 사람들을 위한 정의이며 그것은 그들에게 힘을 실어주는 것이다. 권력 분산은 공동체의 약자를 위한 것이다. 공동체주의 언론인들은 그들이 사회적, 정치적 문제와 행위에 대한 깊고 넓은 이해를 할 수 있도록 정보에 대한 대안적 공급원을 제공해야 한다(Christian, Ferre, & Fackler, 1993). 공동체주의 언론은 소리가 없는 사람들에게 소리를 준다. 그래서 사람들은 자신과의 대화에서 공동체의 대화의 부분이 된다(Anderson, Dardenne, & Killenberg, 1994).

허친스보고서가 제기한 책임 있는 언론에 대한 담론은 공동체주의 언론의 형성으로 이어졌다. 지난 20여 년 동안 공동체주의의 사상과 철학에 바탕을 둔 새로운 언론이 다양한 모습으로 미국에 등장했다. 공공 정책 결정과정에 대한 언론의 적극적 참여를 주장하는 공공 저널리즘, 취재, 보도 과정에 대한 시민들의 참여를 골자로 하는 시민 저널리즘과 커뮤니티 저널리즘 등이 그것이다.

6. 신자유주의와 언론자유

정부에 대한 불신 때문에, 제한된 정부에 대한 약속이 자유주의의 핵심 개념이다. 신자유주의는 정부는 가치 있는 공동체의 관습을 보호하기 위해 간섭할 자격이 있기 때문에 공동체의 목적은 정부에 의해 적절하게 확보될 수 있다는 신념에 바탕을 두고 있다. 따라서 신자유주의의 언론자유에 대한 논의는 정부에 대해 호의적이다. 건전한 공적 논의를 보장하는 기관과 관습을 보호하기 위해 정부의 간섭을 허용한다. 정부에 대한 편견이 고전적 자유주의의 상징이라면 언론의 폐해에 대한 편견이 신자유주의의 특징이다(Helle, 1991). 만약 정부가 고전적 자유주의의 주적이라면 신자유주의에게 정부는 일종의 구세주이다(Fiss, 1990). 신자유주의자들은 정부로부터의 자유 대신에 목표 달성을 위한 자유를 숙고했으며, 정부를 그러한 자유를 확보할 능력이 있는 유일한 존재로 보았다(Helle, 1991). "정부는 본질적으로 인간 공동체의 공동 목적을 달성하기 위한 가장 위대한 도구이다(Hocking, 1947, p. 188).

신자유주의자들은 고전적 자유주의가 언론자유의 질을 높이는데 실패했다고 비판했다. 고전적 자유주의에 따른 판결 등이 공적 논의의 수준을 끌어올리지 못했으며 더 책임 있는 언론을 만들지 못했다(Bollinger, 1991). 고전적 자유주의는 정부의 규제가 언제나 언론자유를 침해하지 않는데도 국민들이 언론에 대한 정부 규제를 자동적으로 불신하게 만들었다(Bollinger, 1991). 신자유주의는 다른 사람의 언론자유에 의해 시달리는 사람들의 자유를 살려주기 위해 정부가 개입해야 한다고 주장한다(Helle, 1991). 신자자유주의자들은 정부가 경제적, 비경제적 양쪽 문제의 규제를 위한 균형 잡힌 법을 만든다고 믿는다(Gerhardt, 1992). 저명한 자유주의 수정헌법 학자인 자카리아 채피(Chafee, 1941)는 정부는 중요한 정치적 이슈에 관한 국민의 논의를 위한 토론장을 제공해야 한다는 논지를 폈다. 그는 정부의 도움이 없다면 제한되지 않는 개인의 이해가 사상의 자유스런 교환을 방해할 것이라고 주장했다.

신자유주의의 이론은 일부 유력자, 대기업, 언론기관, 부유층이 사상의 시장을 왜곡시킨다고 상정했다. 이들은 언론자유를 오히려 방해하는 시장의 기능을 비판했다. 시장의 특권은 특정 집단이 자신들의 필요와 욕망에 따라 텔레비전 프로그램이나, 신문, 잡지 등을 만들도록 한다. 그들은 언론을 소유하거나 광고를 통해 통제할 자본이 있는 집단이다(Fiss, 1990). 언론에 대한 정부의 간섭과 규제가 정당한 이유이다.

신자유주의자들에게는 정부가 문제가 아니라 해결이었다. 그들은 정부를 국민의 알권리와 알지 않을 권리를 지켜줄 해결사로 보았다.  정부는 시장을 대신하거나 완벽하게 만드는 것이 아니라 그것을 보완하며 교정하는 역할을 한다(Fiss, 1990). 정부가 공공의 논의를 확대시키기 보다는 제한하고 왜곡할 위험이 있지만 다른 어떤 기관보다 더 심하다고 할 이유가 없다. 정부 관리들이 자기 보호를 위해 자신들의 힘을 이용하는 것은 언론 사주나 편집국장들도 마찬가지이다(Fiss, 1990). 개인의 힘이 언론의 독립과 정직성에 심대한 위협을 하고 있기 때문에 정부의 규제가 필요하다는 것이다(Lichtenberg, 1990).

미국 연방대법원이 방송에 관한 여러 가지 규제를 용인한 것은 이러한 사상적 흐름의 결과였다. 1943년 연방대법원은 주파수 부족의 논리를 들어, 정부가 공익, 편의성, 필요성을 바탕으로 누가 방송 허가를 받아야 하는지를 결정하는 가장 좋은 위치에 있다고 판결했다(National Broadcasting Co. v. U.S., 319 U.S. 190). 레드 라이언(Red Lion) 재판에서 FCC가 방송이 논란거리에 대해 양쪽의 주장을 동등하게 다뤄야 하는 공정성의 원칙을 부과하는 것을 연방대법원이 합헌이라고 판시한 것도 같은 맥락이다. 이 판결에서 보인 연방대법원의 정부에 대한 존경은 신문의 절대적 자유를 선언한 마이애미 해럴드(Miami Herald) 재판에서 보인 정부에 대한 회의만큼이나 완벽했다(Helle, 2005)

특히 사회적, 정치적, 법적 조건의 변화는 자유주의자들이 전통적 언론자유의 관념에 대해 새로운 인식을 하도록 만들었다. 현실적 악의 원칙과 같이 명예훼손과 관련, 공직자보다는 언론을 강하게 보호하는 법적 장치가 유능한 인재들이 공직을 기피하도록 만들고 있다. 고전적 언론자유 이론으로부터 가장 많은 혜택을 받아야 할 정치적 소수자들이 실제 사상의 자유시장에서 아무런 힘을 발휘하지 못해 정부의 도움 없이는 그들의 메시지를 국민들에게 전달할 수 없는 모순이 발생하고 있다. 방송과는 달리 정부의 규제가 전혀 없는 신문 산업이 일부 소수에 의한 독점으로 의견의 다양성 확보에 실패하는 등 문제를 일으키고 있다. 자유주의자들의 이 같은 현실 진단은 수정헌법 1조가 보장하는 언론자유의 가치에 대한 재조명의 흐름을 가져왔다.

그래서 신자유주의자들은 유럽 일부 국가들처럼 언론에 보조금을 줄 것을 주장했다(Fiss, 1990). 공공 도서관이나 공립대학, 공영방송에 보조금을 주는 것처럼 정부가 언론에 보조금을 주는 것은 시장에 대한 교정 또는 대항의 기능을 한다는 것이다. 또 방송의 규제가 성공한다면 방송 규제의 긍정적 측면을 신문에도 적용할 것을 고려해야 한다는 것이다(Bollinger, 1991).

유럽의 언론 환경은 전통적으로 미국의 신자유주의와 비슷한 경향을 띠고 있어 국가나 정부의 이해를 언론자유보다 중시하며 언론의 사회적 책임을 강조한다. 프랑스에서는 명예훼손 소송에서 공직자의 명예가 언론자유의 우위에 있다. 언론의 사회적 책임을 무겁게 하기 위해 많은 유럽 국가들은 정부의 지원 아래 옴부스만 제도, 언론위원회 등을 두고 있다.

7. 한국의 언론자유

한국에서 언론자유는 험한 가시밭길을 걸어왔다. 한국의 권위주의적 정권은 각종 합법적 제도와 장치 이외에 탈법·비법적 방법을 동원, 국민의 언론자유를 제한하고 언론인과 언론기관을 탄압했다.  이승만 정권의 신문 허가제, 박정희 정권의 언론윤리위원회법, 5공화국의 언론기본법 등은 고전적 자유주의 등에서 주장하는 언론자유와는 전혀 거리가 먼 악법들이었다. 또 박 정권 시절의 무더기 신문 등록 취소와 기자 구속, 전 정권 때의 언론 통·폐합은 물론 박 정권 시절부터 계속 되어온 언론사의 기관원 상주, 기자들의 무차별 불법 연행 등은 대표적인 언론 탄압 사례들이다.

따라서 한국의 언론 상황은 선진 민주사회의 보편적 수준과 현격한 차이가 있다. 언론자유는 정치권력 등의 목적과 의도에 따라 심각하게 제한되거나 훼손되어 왔다. 그것은 무엇보다 한국 사회에는 언론자유의 가치와 소중함을 일깨워주는, 고전적 자유주의와 같은 언론 사상에 대한 논의는 물론 국민적 인식이 절대적으로 부족하기 때문이다. 정부 및 정치집단은 언론자유가 국민의 중요한 기본권의 하나라는 인식이 거의 없다. 자신들이 하는 일을 세금을 내는 국민들에게 당연히 알려줘야 한다는 생각이 없다. 군사 독재 정권은 한국의 언론이 국가의 경제· 정치적 발전 과정에 역동적 역할을 하는 개발언론이 될 것을 강요했다. 정부와 정치권력 등에게 언론은 오로지 조종과 통제의 대상, 홍보와 선전 도구일 뿐이었다. 정치권력, 경제권력 등은 자신들의 의도와 목적에 따라 언론자유를 침해 또는 왜곡해 왔다.

국민들은 언론자유를 민주주의의 중심 기둥이 아니라 민주주의의 사치품으로 잘못 인식하는 경향이 있다. 사상과 정보의, 자유스러우면서도 이성적인 소통과 교환에 대한 이해가 부족하다. 그래서 인터넷 등 뉴 미디어의 발달로 표현의 기회가 확대되고 참여 민주주의가 확산되었을 때 오히려 언론자유를 남·오용하고 적대적 분열과 갈등에 빠져버렸다.

역사적으로 볼 때 한국 언론은 언론자유를 누릴 상황이 오자 오히려 사회 혼란을 조장했다. 언론인과 언론 기관은 오래 동안 자율성과 독립성을 상실했다. 국민의 알 권리와 공익에 봉사하는 사회적 책임에 소홀하다. 언론 자유의 내재적 한계 및 책임에 대한 자각이 부족하다. 언론인과 언론기관은 역대 정권의 끊임없는 탄압과 통제 속에서 숱한 좌절과 혼란 을 경험했다. 한국 언론은 권력에 타협하거나 굴종했다. 용기, 도덕성, 겸손함, 준법정신 등 언론의 기본적인 덕목을 현저히 상실했다. 정권은 타락한 언론을 응징한다는 명분으로 통제를 더욱 강화했다. 정권이 내민 각종 당근으로 언론은 더욱 타락했다.  공익의 공정하고 객관적인 대변자가 아니라 당파적, 정파적, 계급적 이익의 편향된 전달자로 전락했다. 정확하고 공정한 보도 대신 선정주의와 편견에 사로잡힌 보도를 양산했다. 일부 언론은 권력의 비호 아래 성장하면서 권력 기관처럼 행세했다. 언론은 언론 자유를 제한하는 외부 세력에 힘을 합쳐 맞서기 보다는 외부 세력의 조종 등에 의해  스스로 자유를 제한하는 등 치열한 내부 갈등을 전개해 왔다. 그래서 한국 언론은 권위주의적 독재 정권에 대한 꾸준한 저항에도 불구하고 그 역할과 기능에 대한 국민의 지지와 신뢰도는 바닥 수준이다. 2002년 한국언론재단의 조사에 따르면 국민의 25% 가량만이 언론을 지지했다.

8. 언론 개혁의 당위성

오래 동안 언론 자유가 탄압 받고 침해 받고 훼손되어온 나라일수록 정보와 사상의 자유스런 교환과 소통의 기회가 더 많이 필요하다. 오래 동안 침묵을 강요당한 사람이 더 할 말이 많은 것과 같은 이치이다. 한국 사회가 자유민주주의를 정착시키고 21세기 국가과제인 선진화를 이루기 위한 가장 기본적 요소가 언론의 개혁이다. 바깥으로 지식정보화 시대에 적응하고, 안으로 정치, 문화, 경제의 발전을 위해 언론의 변화가 반드시 필요하다.

첫째, 언론 개혁을 통해 정치발전을 이룩할 수 있다. 국민들은 그동안 한국 사회가 크게 부족했던, 민주 시민사회에서 상호 이익을 위한 공동체 의식과 정부와 정치의 효능에 대한 신뢰 등을 함양할 수 있다. 언론인과 언론기관이 권력의 탄압, 통제 및 집단 이기주의의 압력 등으로부터 자유스런 취재, 보도 활동을 전개함으로써 정치안정과 정치선진화에 기여할 수 있다.

둘째, 언론개혁을 통해 문화 발전을 이룰 수 있다. 오래 동안 권위주의적 체제 속에서 개인주의 보다는 집단주의적 사고와 행동 양식에 익숙한 한국인들에게 자율적이고, 제한받지 않는 언론이 존재하는 언론 선진화는 새로운 사고와 사상을 발전시킬 수 있는 동기를 제공한다. 언론 자유의 확대는 개인의 사고력과 창의력을 증진시키며 사회 구성원 사이의 문화적 소통을 확대시켜 문화적 가치의 인식은 물론 다양한 문화적 산물을 창출할 수 있도록 한다. 언론 자유는 이성적인 상호 비판과 검증의 과정을 통해 관용의 미덕이 부족한 한국 사회를 한 단계 더 성숙하도록 만든다.

셋째, 언론개혁을 통해 경제발전을 이룰 수 있다. 현대 민주주의사회는 농경사회와 산업사회에서 훨씬 진화한 정보사회. 정보와 지식의 생산과 유통, 소비는 경제를 유지, 발전시키는 가장 중요한 요소이다. 언론 선진화에 따른 개인의 창의력 발달과 활발한 문화 소통은 한국 사회의 미래 동력으로 꼽히는 IT 산업과 미디어 산업 등 높은 부가가치의 문화 산업과 정보지식 산업 발전의 알파이자 오메가이다. 언론의 감시 기능은 기업 간의 공정한 경쟁은 물론, 부의 정상적 축적을 유도할 수 있다.

9. 언론 개혁의 목표와 방향

한국에서 언론자유의 역사적 전개를 살펴 볼 때 언론개혁의 철학적 바탕은 고전적 자유주의와 공동체 주의의 결합된 논리가 되는 것이 바람직하다. 신자유주의의 언론자유 개념이 한국의 언론 상황에서는 적합하지 않다. 과거 권위주의 독재 정권에서 현재의 민간 정부에 이르기까지 언론자유를 침해하는 가장 큰 적은 정부이기 때문이다. 고전적 자유주의의 기조처럼 정부로부터 독립된 자유로운 언론은 한국 사회가 성취해야 할 가장 중요하고도 시급한 숙제이다. 이를 위해 정부와 각종 권력집단이 언론을 사적인 목적과 의도로 조종, 통제할 수 없는 정치문화와 제도를 정착시켜야 한다. 정부와 공직자, 정치인 등의 국민의 알 권리 봉사 의식 및 기능 제고시켜야 한다.

아울러 언론인 및 언론 기관이 시장 경제 원칙에 따라 자유로우면서도 공정한 경쟁을 통해 진실을 추구함에 소홀함이 없으면서도 공동체 주의의 강조처럼 공익과 공동체에 봉사하는 사회적 책무를 다하도록 하는 언론문화와 제도의 정착이 필요하다. 또 국민 개개인이 언론자유는 인류의 보편적 가치이며, 가장 중요한 기본권의 하나라는 인식을 공유하며 이를 실천하는 시민문화가 확산되도록 해야 한다.

1) 정치문화와 제도의 정착:

모든 정부와 권력자는 비판을 싫어하며 사전검열 등을 통해 비판적인 언론에 재갈을 물리려 하는 경향이 강하다. 그들의 말을 잘 듣는 언론만이 남기를 원하는 속성이 있다. 세계 언론의 역사는 정부와 권력집단의 압제와 통제로부터 자유와 독립을 쟁취하려는 투쟁의 역사이다. 민주주의에 대한 열망이 크면 클수록 언론자유를 제한하려는 정부의 시도는 좌절할 수밖에 없었으며 선진	민주주의 국가의 언론	상황이 이를 증명한다.

그러나 정부와 권력에 의한 탄압과 통제로 얼룩진 한국의 언론 역사는 좀처럼 새로운 언론 자유의 지평을 열지 못하고 있다. 민주화를 위해 투쟁하며 언론자유 보장을 요구하던 정치인이나 정치집단들도 정권을 장악하기만 하면 가장 먼저 언론 장악에 나선다. 정부는 각종 법적, 제도적 장치를 통해 언론의 역할과 기능을 제한하고 조종하기 위해 끊임없이 노력해 왔다. 자신들에 대해 비판적인 언론을 겨냥한 응징과 보복을 시도해 왔다.

국민과 언론의 비판을 겸허히 수용하는 자세는 민주주의를 지향하는 모든 정부와 정치인이 가져야 할 가장 중요한 덕목이다. 정치 지도자는 자유스런 정보와 사상의 소통과 교환이 민주주의의 근간이며 정치, 문화, 경제의 발전을 촉진하는 든든한 기초라는 정치철학을 가져야 한다. 어떤 정부나 권력자도 국민의 비판을 통제하고 탄압하려는 유혹을 스스로 물리쳐야 한다. 건전하고 성숙된 시민 의식은 언론 자유를 제한하고 언론을 조종, 통제하려는 정부나 권력집단의 부당한 시도를 용서하고 허용해서는 안 된다.

특히 일제 강점기부터 형성된 사법부의 권위주의, 보수주의 문화는 언론자유의 번성에 기여를 하지 못했다. 언론자유에 대	한 사법부의 적극주의, 그 자유주의적 철학적 정당성에 대한 법관들의 신념 없이 자유 언론은 태어날 수 없다. 언론자유가 살아 숨 쉬는 정치체제의 정착을 위해서는 정치권력 등의 자의적 언론 조종, 통제를 제약하는 법적, 제도적 장치가 완비되어야 한다.  누구든 정치적 의도와 목적으로 언론자유를 훼손하고 제한하려는 시도를 두려워하고, 그 시도가 결코 용납될 수 없는 정치 문화의 정착이 시급하다.

2) 언론문화와 제도의 정착

언론의 궁극적인 목적은 공익을 위해 진실하고 객관적이며 정확하고 공정한 정보와 지식을 국민들에게 제공하는 것이다. 그러나 언론은 늘 정확하거나 객관적이며, 또는 책임 있는 보도만을 하지 않는다. 또 중요한 공공의 문제에 대해 완전하고도 공정한 토론과 논의를 펼치지도 않는다. 언론이 생산하는 뉴스와 해설, 분석, 논설 등은 상당 부분 사회의 정치적, 경제적 구조는 물론 언론 기관 자체의 특성이나 구조적 맥락, 언론인 자신의 가치관, 배경 등에 영향을 받는다.

언론은 정부나 공직자들의 의도적이면서도 기술적인 조종, 통제에 쉽게 말려드는 속성을 지니고 있다. 한국 언론은 정책 등에 대한 정보나 자료의 독점권을 쥔 정부의 발표나 보도 자료에 크게 의존하거나, 당연히 공개되어야 할 정보나 자료조차 치열한 특종 경쟁 때문에 정부에 간청하는 취재, 보도 관행에 젖어 있다. 이 때문에 언론은 정부나 정치 집단의, 여과되지 않은 입이 되어 버렸다.

언론의 보도는 경제적 이해에 큰 영향을 받는다. 신문을 중심으로 한 사기업 언론은 광고 수입 등을 의식, 기업 등 경제 권력의 이해를 강하게 반영하는 경향이 있다. 언론인과 언론 기관은 자신들의 사적 가치와 이해 등에 따라 보도를 스스로 검열하거나 왜곡하는 경우가 많다. 이러한 내, 외부의 각종 영향력은 언론이 공익 보다는 사적인 이익을 추구하게 만들고, 공정하고 객관적인 보도 대신 특정 세력이나 집단을 지나치게 옹호하거나 비판하는 편견 보도를 양산하게 만든다.

특히 방송을 중심으로 한국의 공기업 언론은 경제적 이해 이외에 실질적으로 물적 기반을 제공하는 정부와 권력에 지나친 영향을 받는다는 비판에 직면하고 있다. 재정의 독립이 곧 자율적이며 독립적인 언론의 지름길임은 미국 등 선진 민주주의 국가의 언론 역사가 증명한다. 시장의 원칙에 따르는 사기업 언론이 고전적 자유주의 언론자유의 핵심이다. 그러나 사기업 언론들의 지나친 이익 경쟁과 이에 따른 공정성, 객관성 시비는 언론의 사회적 책임에 대한 논의를 불러일으켰다. 공동체주의 언론이념이 태동한 배경이다. 언론에 대한 정부 개입의 정당성이 다시 한 번 부각 됐다.

한국에서 공기업 방송은 경제적 이익을 지나치게 추구해 공익성을 상실하는 한편 지나친 정부의 개입으로 공정성과 객관성마저 크게 의심 받는 지경에 이르렀다. 방송은 자원의 희소성, 강한 침투성, 공공신탁 등의 특성 때문에 사기업일지라도 신문 보다 훨씬 엄격한 공익성과 공정성이 요구된다.

한국에서 언론의 공익성과 공정성 등을 높이기 위해서는 먼저 언론인과 언론 기관이 자율적으로 윤리 의식과 책임 의식을 높여야 한다. 사기업 언론은 지나친 상업주의와 권력기관화를 스스로 경계해야 한다. 만약 자유시장에서 언론의 경쟁 행위가 법의 지배의 원칙에 어긋날 경우, 정부는 합리적 절차에 따른 법과 제도를 이성적으로 적용해 이를 제재할 필요가 있다. 그러나 어떠한 경우든 과도한 정부의 개입과 간섭은 자제되거나 제한되어야 한다.

공기업 언론의 상업주의는 당연히 자제되어야 한다. 공기업 언론의 정부 이용 및 영향력 확대는 철저히 차단되어야 한다. 현재 공기업 언론이 대부분인 방송은 정치적 중립성 확보를 위한 방안이 마련이 시급하다.

3). 시민문화의 정착

언론 자유는 언론인이나 언론 기관만이 추구하는 가치가 아니다. 개인이나 집단 모두가 언론 자유를 통해 진실을 추구하고 자아를 실현하며 시민으로서 정치 참여를 실현할 수 있다. 모든 국민은 언론이란 공론장을 통해 공적 문제에 대한 자신의 의견을 밝힐 수 있으며 공동체의 토론에 참여해 주인 의식을 함양할 수 있다.

그러나 국민들의 언론 자유와 자유 언론의 가치와 중요성에 대한 인식은 희박하다. 언론 자유에 따르는 책임 의식의 부족도 심각하다. 교육의 부족, 정부의 언론자유 가치의 경시, 언론에 대한 불신 조장, 언론의 불공정하고 무책임한 보도와 매체 간 갈등 등이 그 원인이다.

최근 기술의 발달에 따른 사이버 공간은 민주사회의 시민들에게 커뮤니케이션과 정보 획득의 새로운 세계를 제공한다. 시민들은 인터넷 덕택에 공적 문제에 대해 훨씬 적극적 의사 표시자가 되었으며 그들의 요구와 희망을 정부에 전달할 수 있는 더 많은 기회를 가지게 되었다. 뉴 미디어의 발달은 시민의 정치 참여 확대에 결정적 기여를 했다. 그러나 모든 자유는 남의 자유를 방해하거나 해치지 않는 범위 내에서 향유되어야 하며 언론자유도 예외는 아니다. 언론인과 언론 기관에게 공익성을 실현하는 사회적 책임이 부과되듯, 국민들도 언론자유를 책임 있게 누려야 할 의무가 주어진다. 개개인의 사적 의사 표시는 물론 공론장에서의 의견 표명도 합리적이고 이성적인 차원에서 이뤄져야 한다.

민주주의에 대한 이상적 상상력의 결정체는 참여 민주주의이며, 정부의 궁극적 선택자로서 시민들의 정치참여가 증가해야 한다. 그러나 민주적 참여를 가늠하는 것은 참여의 양이 아니라 질이다. 한국에서 사이버 공간이란 공론장에서의 토론은 감상적이며 감정적인 이전투구장으로 변질됐다. 건전한 정치 대화에 필수적인 성찰과 비판적, 이성적 숙고는 찾기 힘들다.

새로운 메커니즘을 통해 새롭게 찾아온 언론자유를 얼마나 건전하게 향유하느냐는 국민들의 몫이다. 언론자유의 가치를	절실하게 깨닫지 않는 한 언론자유가 거저 주어지지 않는다. 언론인과 언론 기관에 대한 불신과 불만만 표출해서는 건전한 자유 언론을 가질 수 없다. 선진사회의 언론 자유와 자유 언론을 갖는 것은 국민들이 그것의 필요성과 중요성을 제대로 인식하는 데서 출발한다.

4) 국민의 알 권리에 대한 의식 제고

국민들이 대통령이나 정부가 하는 일에 대해 제대로 알지 못하는 한 민주주의는 제대로 작동할 수 없다. 대의 민주주의의 본질은 국민들이 언론을 통해 간접적으로 정책 결정 과정에 참여하거나 언론이 제공하는 정보를 근거로 대통령이나 정부를 선택하는 것이다. 정부와 공직자, 정치인 등은 합리적인 정책 결정과 투명한 정책 집행을 위해 국민들에게 그 과정을 소상히 알려주어 의견과 판단을 구해야 한다. 이들의 열린 자세와, 정부의 문서나 회의 등에 접근할 수 있는 국민의 권리는 의미 있는 참여 정치의 필수 요건.

그러나 대부분의 정부는 비밀을 좋아한다. 국가 안보나 사회 질서 등의 이유를 대며 국민의 눈으로부터 멀어진 곳에서 정책을 수행하려 한다. 이러한 비밀주의 속에서 부정과 부패가 싹을 틔우며 무능과 관료주의가 은폐, 엄폐된다. 오래 동안 권위주의적 독재 정치체제의 관행에 길들여진 우리나라 정부와 공직자들은 비밀주의의 타성에 깊이 젖어있다. 국민의 공복이 아니라 국민 위에 군림하는 관료주의의 자세를 가진 이들은 국민의 알 권리에 대한 인식이 희박하다. 정보나 자료의 충분한 공개 또는 설명으로 정책에 대한 국민들의 이해를 구하거나 설득하려 하지 않는다. 이들에게 국민들은 일방적 홍보의 대상에 지나지 않는다.

따라서 국민을 대신한 언론의 취재 활동에 대한 이해도 대단히 부족하다. 이들은 언론을 자신들의 업적을 자랑하거나, 정책의 실수나 잘못을 변명하고 옹호하는 도구로 이용하려 할 뿐이다. 정보와 자료의 접근에 대한 독점권을 쥔 정부 등은 선별적인 정보와 자료의 제공으로 언론을 조종, 통제해 왔다. 언론은 정부와 권력에 대한 파수꾼이 아니라 그들의 입으로 전락했다. 정보와 자료의 자유스런 교환과 소통은 국민들에게만 필요한 것이 아니다. 좋은 정부에게는 필수적인 요소. 그것은 정부 내의 부정과 부패, 무능, 무사안일, 비효율을 제거한다. 국민의 민주적 정치 참여를 확대시키기 위해, 투명하고 깨끗한 정부를 만들기 위해 대통령과 정부, 공직자, 정치인 등의 국민의 알 권리에 대한 의식은 높아져야 하며 이를 보장하기 위한 각종 법률과 제도가 보완되거나 제정되어야 한다.

10. 언론개혁의 구체적 방안

언론개혁을 위한 각종 방안은 위에서 논의한 당위성 및 방향에 부응하는 것이어야 한다.

1) 정치문화 및 제도의 정착: 언론을 정치적 목적과 의도로 이용하려는 정치권력의 본능을 억제하고 견제하기 위한 방안 마련이 핵심이다.

1. 현 정권의 국정홍보처와 같은 언론 조종, 통제를 주 목적으로 하는 국가 기관의 폐지 또는 축소해야 한다.

2. 공직자에 의한 명예훼손법의 오용 및 남용 방지를 위한 제도적 정비가 필요하다.

2.1 명예훼손의 형사적 처벌의 폐지가 필요하다. 대부분 선진 민주주	의 국가에서 형사처벌 조항은 사문화되었으며 일부 개도	국에서도 폐	지했다.

2.2 공직자나 정치인의 언론 상대 명예훼손 소송 남발을	제한하면서	언론의 제 4부 기능을 보장하기 위해 '현실적 악의 원칙'의 도입을 검	토해야 한다.

2.3 언론중재위원회의 폐지 또는 기능의 획기적 변화가 시급하다. 중	재위는 세계 유일의 기구이다. 특히 새로 만들어진 언론중재법은 법원	소송에서도 명예훼손의 주체로 인정되지 않는 국가기관의 조정, 중재	신청과 손해배상 신청을 허용해 앞으로 정부 기관의 남용이 심각할 것	으로 전망된다. 폐지가 최선이며 여의치 않을 경우 민간인의 언론 피해	구제만을 위한 기구로 바꿀 필요가 있다.

3. 한국언론연구원 등 유관 언론 기관 및 시민 단체 등 각종 언론단체 등에 대한 정부의 재정 지원을 폐지해야 한다. 정부 지원의 언론 매체는 물론 언론 연구 기관이나 언론 운동 단체 등도 정부가 지원할 경우 그 중립성이 위험할 수밖에 없다.

4. 새로 만들어진 신문법을 폐지해야 한다. 지방지 등에 대한 보조금 지급, 시장 원리를 무시한 신문 점유 제한 등 정부 간섭을 확대한 독소 조항이 많다. 따라서 신문유통원도 폐지해야 한다. 이러한 언론 관련 단체,  기구들은 현 정권의 경우에서도 보듯이 친 정권 인사들이 요직을 독점해 정부의 언론 간섭을 옹호하고 그 실행에 앞장 서는 폐해를 낳고 있다.

5. 국가기간통신사법 폐지를 검토할 필요가 있다. 정부 또는 공기업의 언론에 대한 직접 출자는 바로 정부나 정치권력의 영향력 행사로 인한 공정성 훼손 가능성이 크다. 연합통신의 민영화가 필요하다.

6. KBS, MBC 등 공영방송의 민영화는 물론 EBS, YTN 등에 대한 공기업 출자 금지를 시행할 필요가 있다. 미국의 민영방송은 상업주의의 폐해가 있다. 유럽이나 일본의 공영방송은 정부의 영향력 행사 위험이 있다. 현실적으로 양쪽 모두 문제점이 있다. 자유주의적 시장 논리나 언론자유의 원칙에서 보면 신문처럼 방송도 민영화하는 것이 논리적으로 타당하다. 특히 한국에서 그동안 공영방송의 심각한 정치적 폐해를 감안하면 이제 선진사회를 위해 공영방송을 민영방송으로 전환할 것을 검토해야 할 시점이다. 그러나 재벌 등 경제 권력의 방송 겸업 제한 등 민영화의 폐해를 보완할 수 있는 장치 필요하다.

7. 공영방송의 민영화에 대한 대안은 미국의 PBS나 NPR과 같은 순수 공익 방송의 설립이다. 정부의 지원을 최소화하는 대신 주로 민간 기업이나 개인의 기부에 의한 운영으로 교육 및 문화 기능 등 방송의 공익성을 크게 강화할 수 있다.

8. 방송위원회의 정치중립화, 독립성 강화가 시급하다. 위원 인선 제도의 개선으로 대통령의 지나친 개입을 제한하고 문화관광부 개입 및 간섭 최소화하도록 해야 한다.

2) 언론문화 및 제도의 정착: 언론인과 언론 기관의 자율적 개혁이란 대원칙 아래 그것을 보완하는 법과 제도의 정비를 통한 새로운 언론 환경의 조성이 필요하다. 언론이 법의 지배의 원칙에 따라 언론자유의 가치를 충실하게 실현하도록 촉구해야 한다.

1. 언론인들의 준법정신, 책임성 등 윤리의식을 높이기 위해 각 언론사가 윤리강령을 새로 제정하거나 보강해 실행에 옮길 것을 촉구한다.

2. 언론인들의 취재·보도 관행 개선을 위한 교육 강화 촉구를 촉구한다.

3. 언론사들이 공동 출연하여 언론인의 재교육, 시민 상대 언론교육, 대학의 저널리즘 교육 강화, 각급 학교언론 지원, 언론의 객관성·공익성·공정성을 높이기 위한 방안 연구 등을 시행하는 언론연구기관을 설립하도록 유도한다. 민간의 기부나 투자에 의한 문화재단 형태의 언론연구기관 설립도 유도할 필요가 있다.

4. 신문 간의 공정한 경쟁을 위해 시장 교란 행위에 대한 공정거래법의 엄정한 적용할 필요가 있다.

3) 시민문화의 정착： 고전적 자유주의와 공동체 주의가 결합하는 관점에서의 언론자유 이념과 그 가치, 역사적 발전, 매스 미디어의 기능과 역할 등이 교육을 통해 자연스럽게 하나의 시민 문화가 형성되도록 해야 한다.

1. 각급 학교에서 언론 교육의 강화를 위한 지원을 확대해야 한다. 교과서에 언론자유의 내용이 충분히 반영되도록 해야 한다.

2. 각종 형태의 시민 교양 강좌를 활성화해야 한다.

3. 자발적 형태의 언론 시민 감시 단체 활성화해야 한다.

4. 인쇄신문, 교내 방송, 인터넷 신문 등 각급 학교언론의 활성화해야 한다.

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