요약_우리나라 지방재정의 현실과 과제

주만수 (한양대학교 경제학부)

1995년 지방분권이 부활한 이후, 지방자치를 뒷받침하기 위한 지방재정제도도 많은 변화를 겪어 왔다. 지방분권에 부합하는 지방재정운영은 지방자치단체의 지역주민들에 대한 책임성을 제고하면서 재정자율성을 확대하는 것이다. 하지만 최근 사회복지 확대 등 중앙정부 정책에 대한 지방자치단체의 재원부담이 증가하여 자율적으로 사용할 수 있는 재원자체가 감소하였을 뿐 아니라 지방자치단체들의 불건전하고 비효율적인 재정운영이 부각되면서 재정관리제도를 통해 자치단체의 세출자율성에 대한 제약은 강화되는 추세이다. 반면에 지방세 등 자치단체의 자체재원은 매우 부족하여 총지출 중 자체재원의 비중인 재정자립도는 1997년 63.5%에서 지속적으로 하락하여 2015년에는 50% 수준까지 떨어졌다.

지방자치단체의 재정자율권을 제약하는 빌미를 제공한 일부의 재정낭비와 주민에 대한 낮은 책임성은 분권에 내재한 것이라기보다는 지방세제 및 재원이전제도, 그리고 중앙-지방 간 세출기능의 배분에 이르기까지 지방재정제도의 잘못된 구성 때문이다. 먼저 우리나라의 자치단체 간 재정력격차는 세입측면보다 오히려 세출측면에 기인한다. 즉, 경제력이 낮은 자치단체 와 높은 자치단체들은 일인당 자체수입의 격차보다 오히려 일인당 재정지출의 격차가 훨씬 크다. 따라서 지방자치단체들의 일인당 재정지출의 격차를 줄일 수 있도록 중앙-지방 간 세출기능의 재할당이 필요하다. 둘째, 지방세를 확충하여 자체재원의 비중을 높임으로써 중앙정부에 대한 의존도를 전반적으로 낮추어야 한다. 동시에 더 중요한 것은 주민에 대한 재정책임성을 확보하기 위해 지방세를 자치에 부합하도록 전면적으로 손질해야 한다. 즉, 주민들이 지방세를 누구에게 지불하는 것인지를 분명하게 인식할 수 있어야 하며, 주행분 자동차세처럼 지방세가 아니면서 지방세로 포장된 세목을 정상화하고, 지방소비세를 지역에서 발생한 소비에 따라 지역의 배분되도록 규정하는 등의 조치가 필요할 뿐 아니라 중앙-지방 간 재정역할에 부합하도록 누진세율에 의한 소득과 부의 재분배 기능은 국세가 담당하도록 일부 세목을 재조정해야 한다. 셋째, 지방자치단체의 부족재원을 사후적으로 보전해주며 다양한 제도들이 중첩적으로 재정형평화를 시도하는 지방재정조정제도(재원이전제도)는 지방자치단체의 재정책임성을 약화시키는 주된 원인이다. 이를 극복하기 위해서 재정형평화 기능은 보통교부세로 일원화하고 국고보조금의 비중을 축소하며 국고보조사업에 대한 지방자치단체의 선택자율성을 확대하여야 한다.

정부 간 세출기능의 배분, 국세-지방세 배분, 재원이전제도 및 재정관리제도로 구성된 우리나라의 현행 지방재정제도는 상호 보완적인 불안정한 균형상태이다. 세출기능과 조세의 할당이 제대로 이루어지지 못하였기 때문에 이를 보완하는 재정이전제도의 설계가 불가피하였으며 잘못된 이전제도 때문에 재정관리제도가 점점 강화되었고 이에 따라 지방자치단체의 재정자율성은 약화되었다. 따라서 지방자치단체의 자율적인 재정운영으로 주민들의 선호를 반영하고 이를 통해 국민의 행복을 증진시키기 위해서는 지방재정제도의 단편적인 개편으로는 불가능하며, 전면적인 개편방안을 수립하고 우선순위를 설정하여 계획적으로 개편해 나가야 한다.