플랫폼 사업자와 경쟁정책: 구글 사례를 중심으로

권 남 훈 (건국대 경제학과)

서론

2016년 4월 20일 EU경쟁당국은 구글에 대해 안드로이드 OS의 앱 끼워팔기 혐의로 제재방침을 밝혔다. 그런데, 공정거래위원회도 수 년 전 유사 사안에 대하여 검토를 한 끝에 무혐의 결정을 내린 바 있어 상당한 관심을 끌고 있다. 구글의 안드로이드 운영체제는 국내는 물론 세계 스마트폰의 80~90%에 사용되는 등 절대적 비중을 차지하고 있으며, 따라서 이 번 결정을 과거 마이크로소프트사의 윈도우 끼워팔기에 대한 EU 및 국내 경쟁당국의 제재와 연결 짓는 사람들도 있다. 한편 EU경쟁당국은 구글 검색서비스의 중립성 위반에 대해서도 2015년에 제재방침을 밝힌 바 있다.

구글과 같은 사업자들을 경제학에서는 양면시장(two-sided market의 플랫폼 사업자라고 부른다. 양면시장이란 서로 다른 타입의 이용자 집단이 상호작용을 하며 가치를 창출하는 시장으로, 이러한 상호작용은 플랫폼을 매개체로 이루어진다. 포탈이나 검색엔진은 양면시장 플랫폼 사업자의 대표적인 예로, 한 면으로는 사용자가 원하는 콘텐츠나 검색기능을 제공하여 사용자를 플랫폼으로 모으고, 다른 면으로는 많은 사용자가 모인다는 점을 이용하여 광고주들을 끌어 들여 수익을 추구한다. 양면 플랫폼의 특성으로는 한 면의 고객 수가 많아질수록 다른 면의 고객의 참여 의사와 효용이 높아지는 ‘교차 네트워크 외부성’이 존재한다는 것과, 양 측면의 참여자 수 및 거래량이 가격구조의 설정에 영향을 준다는 것 등이 있다. 오늘날 IT분야에서 주도적 영향을 미치는 구글, 페이스북, 아마존, 네이버 등의 사업자들은 모두 이러한 특성을 지니고 있다. 금번 구글에 대한 제재조치는 플랫폼 사업자에 대한 경쟁정책과 관련하여 앞으로도 중요한 시사점을 줄 수 있으며, 따라서 면밀하게 분석이 필요하다고 하겠다.

한국은 검색서비스에서 구글이 차지하는 비중이 크지 않은, 전 세계적으로도 예외적인 국가에 속한다. 따라서 구글을 둘러싼 검색중립성 논란은 상대적으로 잘 알려지지 않은 측면이 있다. 하지만, 미국의 FTC와 EU경쟁당국은 지난 2011년 이후 구글의 검색서비스에 대한 경쟁법 위반혐의를 조사했다. 다만, 미국의 FTC는 2013년에 무혐의 판정을 내린 반면, EU는 제재절차가 진행 중이다. 가장 중요한 쟁점은 구글이 무작위적 웹페이지 검색에서 맞춤형으로 다양한 콘텐츠를 편집하여 보여주는 형태로 전환하면서, 구글맵이나 구글쇼핑과 같이 자사가 보유한 전문검색(vertical search) 서비스를 우대하고, tripadvisor나 yelp와 같은 외부서비스는 차별하였다는 것이다. 이에 대해 미국 FTC는 구글의 이런 변화가 기본적으로 검색결과의 개선을 위한 것이며, 그 과정에서 경쟁자의 피해가 있었더라도 이는 소비자를 위한 목적추구의 부산물에 불과하다고 보았다. 반면, EU는 이를 수긍하지 않은 것이라 볼 수 있다.

국내의 경우 네이버나 다음 등은 진작부터 종합정보 포탈을 지향하였고, 내부 콘텐츠 중심의 검색을 해 왔다는 점에서 구글에 제기된 것과 같은 이슈는 관련성이 적다. 과거 전문검색 서비스에 대한 차별논란도 있긴 했지만, 큰 이슈가 되지 않았다. 그보다 국내에서는 네이버 뉴스서비스의 노출방식이나 검색어 처리의 정치적 중립성 등이  논란이 된 바 있었다.

검색중립성 이슈는 공익적 관점과 경쟁정책적 관점의 두 가지로 접근이 가능하다. 만일 ‘개방된 인터넷의 수호’와 같은 공익적 관점을 차치하고 순수하게 경쟁정책적 관점에서만 본다면 검색중립성은 ‘필수설비’논의와 유사하다. 필수설비 원칙이란 어떤 재화나 서비스를 제공함에 있어 반드시 필요한 설비를 독점적으로 소유 또는 통제하는 사업자는, 다른 사업자가 그 설비를 정당한 대가를 지불하고 이용하고자 할 때 이를 거절할 수 없다는 원칙이다. 다만 이 원칙을 적용하기 위해서는 상당히 까다로운 조건들이 만족되어야 하는데 이를 검색엔진에 적용할 수 있을 지는 의구심이 있다.

한편, 안드로이드 OS의 끼워팔기 이슈란 구글이 안드로이드 제조사에게 ‘플레이’ 앱스토어를 설치할 수 있도록 하는 대신에 자사의 검색엔진과 ‘크롬’ 브라우저 등을 선탑재 하거나 기본 검색엔진으로 쓰도록 강요하였고, 안드로이드에 기반한 다른 OS개발도 방해하였다는 주장이다.

그런데 이 사안에 대한 판단을 위해서는 구글이 채택한 사업모델에 대한 이해가 필수적이다. 보통 무료공개 소프트웨어라고 알려져 있는 안드로이드는 사람들이 생각하는 것만큼 완전히 공개되어 있지는 않다. 안드로이드 자체는 자유롭게 가져다 쓸 수 있지만, 플레이 앱스토어나 유튜브, 지메일, 지도 등과 같이 구글이 서비스하는 핵심적 앱들의 경우 별도로 함께 묶어서 라이선스를 받아야 하기 때문이다. 이 경우 라이선싱은 여전히 무료지만, 대신에 자사 검색엔진을 기본 탑재하는 등 부대조건이 따라 붙는다. 구글은 안드로이드 운영체제로부터는 전혀 수익을 얻지 않지만, 검색엔진 배포를 통해 광고수익을 얻는다. 이는 마치 프린터를 싼 값에 보급하고 대신 그에 사용되는 인쇄잉크를 팔아서 돈을 버는 전략과도 비슷하다.

구글을 끼워 팔기 혐의로 제재하는 것이 적절한 지를 살펴보려면 구글이 지배력을 가진 상품이 무엇인지, 그를 통해 끼워 팔려 한 상품이 무엇인지, 끼워팔기가 경쟁제품을 몰아낼 수 있는지, 이를 통해 소비자가 피해를 받는지, 그 경우 이를 교정할 수 있는 방법이 있는 지 등을 순차적으로 살펴보아야 한다. 그런데 양면적 플랫폼사업자로서의 구글의 독특한 사업모델을 감안할 때 이러한 기준을 통과하기가 쉽지 않은 것이 사실이다. 특히 국내의 경우 구글 검색엔진의 사용 비중이 낮은 시장의 현실을 비추어 보더라도 배제능력을 입증하기가 쉽지 않다. 과거 우리 공정위의 무혐의 결정이 적어도 국내시장에서는 적절하였다고 판단되는 이유다.

한편 미국과 EU의 상반된 결정 과정을 보면 경쟁정책 수립에 있어 국익우선적 관점이 더욱 강화된 인상을 주는 것도 사실이다. 앞으로 사건의 진행과정을 주목하면서 우리 경쟁정책의 나아갈 바에 대해서도 더욱 고민이 필요하다 하겠다.