안민정책포럼 정례세미나 2016년 5월 20일

대통령제와 연정

강신구 (아주대학교)

<요약문>

둘 이상의 정당이 연합해 내각(cabinet)을 구성하는 상황을 의미하는 연정은 의회제(parliamentarism)를 채택하는 국가에서는 일반적인 현상이다. 이는 의회제에서 정부의 수반(head of government)인 수상은 의회과반수의 동의에 의해 통과되는 불신임 투표(vote of no-confidence)의 위협에 항상적으로 노출되어 있으며, 비례대표제를 일반적으로 채택하고 있는 의회 선거에서 과반수 정당은 좀처럼 등장하지 않기 때문이다. 이런 의회제의 구조적 조건 속에서 연정은 선택이 아니라 필수인 것이다.

이와 비교하여, 대통령제에서 정부의 수반인 대통령은 독립된 선거에 의해서 고정된 임기(fixed term)을 보장받는다. 즉, 대통령제에서의 대통령은 정부수반으로서의 지위를 유지하기 위해 의회다수(과반수)의 지지를 동원하고 유지해야 하는 제도적 유인(institutional incentive)을 느끼지 못하는 것이다. 결국 대통령제에서 연정은, 의회제와는 달리, 필수가 아니라 선택인 것이다.

의회과반수의 지지를 확보할 수 있는 연정을 형성해야 하는 제도적 유인의 부재에 따라, 대통령제 하에서 연정은 매우 드물거나 예외적인 현상으로 이해되어 왔으며, 이와 같은 연정의 부재는 민주주의 체제의 안정성(democratic stability)에 미치는 대통령제의 영향과 관련한 대통령제·의회제 초기 논쟁에서 대통령제의 위험성을 경고하는 이론적 논의의 기본적인 가정으로 존재해 왔다. 즉 이러한 논쟁을 주도했던 린쯔(Juan J. Linz), 메인웨링(Scott Mainwaring) 등은 모두 대통령을 지지하는 정당이 의회의 과반수를 차지하지 못하는 상황이 발생했을 때, 의회와 대통령은 극단적인 이념경쟁을 벌이게 될 것이며, 이러한 대립 속에서 어떤 정책도 실현되지 못하는 교착상황(deadlock, stalemate)이 발생하게 되고, 대통령은 이러한 교착상황에서 초헌법적인 수단에 의지하게 되며, 결국 대통령제의 신생 민주주의는 파국을 맞이하게 된다는 이론적 가설을 내세웠던 것이다.

그러나 이러한 이론적 예상과는 달리, 대통령제 하의 연정은 그리 드물지 않은 현상임이 최근의 경험적 연구를 통해서 밝혀지고 있다. 예를 들어 Cheibub, Przeworski, and Saiegh(2004)는 1946년부터 1999년 사이의 모든 대통령제 민주주의 국가의 정부형성 사례 218개 중 과반정당이 존재하지 않았던 97개의 사례 중, 즉 과반의 지지를 얻기 위해서 연정이 필요했던 사례 중에서 52개의 사례(53.6%)에서 연정이 실제로 형성되었음을 보여주었다.

또한 이들 연구들은 이렇게 연정이 실제로 형성되었을 때, 연정은 대통령제의 안정적 운영(Cheibub and Limongi 2002)과 거버넌스의 증진(홍재우·김형철·조성대 2012)에 기여할 수 있음을 시사하는 결과를 아울러 보여주고 있다. 이러한 결과들은 대통령제 하에서 연정은 필수가 아닌 선택이지만, 그 선택은 매우 의미있는 선택이 될 수 있음을 의미하는 것으로 해석될 수 있다.

한편 대통령제의 전범이라고 할 수 있는 미국의 경우는 대통령제에서 발생할 것으로 예상되는 교착상황에 대해 다른 해법을 제시하고 있다. 미국 역시 대통령제로서 대통령의 정당이 의회의 다수를 차지하지 못하는 상황을 피할 수는 없다. 이러한 상황을 의미하는 분점정부(divided government)의 상황은 전후 빈번하게 발생하였다. 이러한 분점정부를 둘러싸고 미국사회에도 많은 우려가 있었던 것이 사실이다. 하지만 Mayhew는 이와 같은 우려에도 불구하고, 이른바 혁신적인 정책(innovative policy)의 생산능력에 있어서 정부가 단점이냐, 분점이냐의 여부가 큰 차이를 빚어내지는 않는다는 것을 실증적으로 보여주고, 그 이유를 미국 정당의 약한 정당규율에서 찾고 있다.

한국에서는 1987년의 민주화 이후 2008년의 18대 총선 이전까지 국회의원 선거의 결과, 대통령의 정당이 과반수를 차지하지 못하는, 이른바 여소야대의 국회가 빈번하게 발생해 왔다. 이와 같은 여소야대의 상황 속에서 대통령의 통치력은 약화되었고, 여소야대로부터 비롯되는 정치적 교착상황을 타개하기 위한 수단으로 대통령(혹은 대통령의 정당)은 합당·무소속영입·의원빼오기·꿔주기 같은 인위적인 정계개편을 시도했었고, 인위적인 정계개편은 다시 정쟁의 격화, 정치권 전체에 대한 국민들의 불신 고조 등과 같은 악순환의 고리를 형성해 왔다.

이와 같은 지난 역사를 비추어, 2014년 제6회 전국동시지방선거 이후 경기도는 새로운 정치적 실험을 시작하였다. 그것은 남경필 새누리당 도지사 당선인이 도의회 의석 50대 78로 과반을 차지한 더불어민주당에게 연정을 제안하고 성사시킨 것이다. 약 6개월 간의 준비과정을 거쳐 이기우 사회통합부지사(더불어민주당)가 취임하는 것으로 연정은 본격적으로 시작되었고, 약간의 부침과 갈등이 목격되기도 했지만, 아직까지 경기도의 연정은 순항하고 있는 모습을 보이고 있다.

여전히 현재진행형의 현상이기에 이와 같은 경기도 연정의 성과에 대해서는 더 많은 관심을 가지고 지켜봐야겠지만, 대통령제와 연정의 조합이 가지는 trade-off에 대해서 이론적으로 고민하는 것도 필요할 것이다. 여소야대와 강한 정당기율이라는 구조적 조건 속에서 연정은 행정부(관료)를 통제하는 정당과 그렇지 않은 정당 간에 발생할 수 있는 정보의 비대칭성을 완화하고, 지속적인 협상의 채널을 확보하고 있다는 점에서 정책결정과 집행의 효율성을 제고할 수 있고, 여당과 야당(혹은 그 일부)로 대표되는 사회적 이해들이 보다 평등하게 정책에 반영될 수 있고, 정당들 간의 갈등이 행정부 안에 내면화된다는 점에서, 소모적인 정쟁으로 인한 시민들의 피로감을 줄일 수 있다는 점에서 긍정적인 효과를 기대할 수 있다. 하지만, 그렇기 때문에 정책현안에 대해서 정당들이 가지는 입장의 차이가 시민들에게 효과적으로 전달되기 어려우며, 행정부를 견제하는 입법부(의회)의 기능을 약화시킬 수 있으며, 정책(policy)과 관직(office)의 교환이라는 형태로 정치를 변질시키거나 또는 그렇게 시민들에게 받아들여질 수 있다(“야합”)는 부정적인 영향으로부터 자유롭기 힘들다. 즉, 대통령제 하의 모든 연정이 일방적으로 긍정적이거나, 일방적으로 부정적인 것은 아니라는 것이다.

그 동안의 이론적·경험적 연구를 살펴보면, 연정이 협치의 중요한 수단이 될 수 있음은 분명해 보인다. 그러나 모든 연정이 협치를 의미하는 것은 아니고, 모든 협치가 연정을 통해서만 가능한 것도 아니다. 협치의 정신을 살리는 연정을 어떻게 구성하고 유지할 수 있는가를 고민해 보아야 할 것이다.