Ⅰ.헌법총론부분 개정 논의

우선 영토조항애 대해서는 세계 각국헌법의 사례를 보면 영토조항이 없는 경우가 많기는 하지만 영토조항을 두고 있는 경우도 적지 않다. 연방국가의 경우 영토조항을 두는 경우가 많고 단일국가인 경우에도 비교적 소수이지만 영토조항을 두고 있다.

주류해석론에 대한 반론이 제기되기 시작한 것은 1972년의 7·4남북공동성명 이후부터였다. 그리고 1987년의 헌법개정에서 제4조 평화통일조항이 신설된 이후 국제적으로는 동구권의 붕괴와 독일통일, 냉전체제의 해소, 국내적으로는 ｢남북교류협력에 관한 법률｣(1990)의 제정, 남북한의 UN 동시가입(1991), ｢남북합의서｣(1992)의 체결과 발효 등의 일련의 해빙분위기 속에서 특히 영토조항(현행헌법 제3조)에 관하여 새로운 해석론이 제시되기 시작하였고 김대중대통령과 김정일국방위원장의 6·15선언(2000) 이후에는 남북화해협력 분위기의 고조와 함께 영토조항이 통일에 걸림돌이 된다는 주장들이 북한에 대한 국가인정과 평화통일원칙상 분출되고 있다. 다만 이념논쟁상 삭제는 어렵다고 통일의 이상향으로서의 영토조항과 평화통일조항을 조화롭게 하는 것이 현실적인 대안으로 보인다.

다음으로 경제조항 검토하면 개헌론은 대체로 제119조를 전면 삭제하거나, 동조 제2항의 전부 또는 일부, 특히 ‘경제의민주화’ 부분을 삭제하자는 의견과, 제2항에 ‘긴요성원칙’(Erforderlichkeitsprinzip)을 추가하여 국가의 경제개입의 요건을 강화하자는 견해로 구별된다. 특히 2항의 규정에 대해서 헌법학계의 대다수의 의견은 존치를 말하는데 반해서 경제학자들의 상당 분들은 폐지를 말하고 있다. 그리고 국가주도의 상당수 조항은 이미 시장주도의 성숙된 자본주의경제로 가는 도중에서 다른 조항은 정리하는 것이 타당해 보인다.

Ⅱ. 2014년도 새 헌법 개정안의 특색과 내용 평가

새 헌법 개정안은 김철수 위원장의 개인의견을 다수 반영하여 2014.5.23.안이 확정되었다. 새 헌법은 분권형 헌법이다. 통치기구에서는 3권분립형을 기본으로 하였다. 그러나 감찰원 등을 두어 손문의 5권 헌법에 유사한 점도 있다.

(1) 입법부도 분권제로 하여 민의원과 참의원으로 권력을 분산했다. 민의원은 국민의 대표기관으로서 정치적 기관이며 국무총리 선출권과 국무총리 불신임권, 국무위원 불신임권을 가지고 있으며 예산법률안에 대한 선의권을 가진다. 민의원은 국민의 직접·비밀·보통·평등·자유선거로 선출되며 200명 이상의 의원으로 구성되게 되어 있으나 그 반수는 비례대표제로 선출하게 했다. 민의원은 정치적 원으로 국무총리 선출권과 불신임권 등을 가진다.

참의원은 지역을 대표로 선출되도록 했으며 100명 이내의 의원으로 구성한다. 참의원은ㄷ ㅐ법원장, 헌법재판소장 등의 인사동의권을 가지고 있으며 지방정부에 관한 법률안에 선의권을 가진다. 참의원은 대선거구에서 선출하는 원로로써 구성되며 정쟁의 중재자 역할을 할 것으로 보았다.

민의원과 참의원의 의견이 일치하지 않는 경우에는 양원합동회의에서 결정하며 합의가 되지 않는 경우 민의원의 의결이 우선 적용된다. 국회의 예산법률안 심의권을 주고 상시 국회를 열게 하여 행정의 감사를 철저히 할 수 있도록 한다.

(2) 행정부도 분권제로 하여 대통령과 국무총리(행정부)로 나누어 권력을 분산하여 어느 한 기관의 독주를 막고 있다.

대통령은 국민에게서 직선되며 6년 단임제로 하되 국가원수로서 중립적 권한을 많이 가지게 하였다. 그 권한으로는 외교·국방·통일·안보의 권한을 가지며 각기 심의회의 의장으로, 부의장인 국무총리와 협의하여 그 권한을 행사하게 하였다. 대통령은 외교·국방·통일·안보·국민통합 이외의 권한은 형식적·의례적 권한으로서 국무총리가 주재하는 국무회의의 심의에 따라 공무원인사권 등을 가지게 했다. 대통령은 국내정치에 관여하지 못하게 당적을 이탈하게 했으며 정당개입이 금지되고 국무총리 임명권과 해임권도 국회가 가지게 되었다.

국무총리는 대통령과 독립하여 내정에 관한 권한을 가진다. 국무총리는 국무위원이나 행정각부장관에 대한 통솔권을 가지며 국내행정 전반에 관하여 민의원에 대하여 책임을 진다. 국무총리는 대통령의 외교·국방·통일·안보의 권한행사에는 협력하고 그 외의 권한은 대통령에서 독립하여 권한을 행사한다. 국무총리는 민의원에 대하여 신임요구를 할 수 있고 신임이 부결되는 경우에는 민의원 해산할 수 있게 하였다. 정부의 불안정성을 예방하기 위하여 건설적 불신임투표제를 도입하였다.

(3) 사법부도 분권제로 하여 법원과 헌법재판소가 분립하여 각기의 헌법상 권한을 행사하게 하였다. 사법부에 있어서는 법관의 직무상 독립을 강화했고 대법원장의 헌법재판관, 선거관리위원 등에 대한 지명권을 폐지하고 인사추천위원회의 추천에 따라 대통령이 임명하게 했다.

헌법재판소에게는 추상적 위헌법률심사권을 추가했다. 또 모든 헌법소원에 대하여 심판할 수 있게 했으며 위헌적인 법원의 재판도 헌법소원의 대상이 될 수 있게 하여 행정처분에 대한 헌법소원도 가능하게 했다.

(4) 감사원도 감찰원과 회계검사원으로 분리하였다. 감찰원은 공무원의 기강확립을 위하여 모든 국가기관 공무원의 비리감찰 등을 담당하게 하였다. 감찰원의 독립성을 강화하였다.

회계 검사원은 독립기관으로 하여 독립하여 국가회계를 검사하여 정부, 국회 등에 결과를 제출하도록 하였다. 회계검사원의 독립을 강화하기 위하여 회계검사원 직원의 권익을 향상시켰고, 회계검사원의 보고(결산)를 정부뿐만 아니라 국회에도 제출하게 하였고 국회의 요구에 따라 결산서를 제출할 수 있게 하였다.

(5) 지방정치도 중앙과 지방으로 분권하였다. 중앙의 권력을 약화하고 지방자치단체의 권한을 강화하였고 지역대표인 참의원을 두어 연방제도로의 이행을 가능하게 했다. 궁극적으로 지방자치단테를 크게 통합하여 연방제로 이행하는 것이 좋을 것이다.

Ⅲ. 한국 정부형태에 관한 검토

현행 우리나라 정부형태를 보면 순수한 대통령제라고 볼 수도 없고, 그렇다고 의원내각제로 볼 수도 없다. ‘대통령제에 의원내각제적 요소를 가미한 절충형’, ‘한국형 대통령제’, ‘변형된 대통령제’, ‘이원정부제’ 등 다양하게 불리우고 있다. 즉 대통령제와 의원내각제가 가미된 정부형태라는 것이다. 바람직한 정부형태로는 의원내각제인데 건다당제 하에서 정당간의 토론과 타협이 가능한 합의제정부로 국정을 운영하는 것이나 현실적으로는 어렵기에  분권형 대통령제(이원정부제)와 현행 대통령보완형으로서 중임제 및 부통령제도입이 논의된다. 이러한 제도개선과 함게 민주적인 통치기구 운영의 묘를 살릴 필요가 있다.

국회운영제도에 관한 의견으로는 상하 양원제도의 도입과 국회의 권한 확대가 필요하다고 보인다.  국회의 상설화와 국회 상임위원회의 상시 국정조사권 행사와 이에 근거한 상시청문회제도의 정착으로 과거와 같은 국정감사제도를 폐지하고 대정부질문제도를 가능한 자제하고 국회 본회의의 활성화를 기하는 방법 검토할 것이 요청된다.

면책특권 및 불체포특권 등 국회의원 특권의 제한 여부는  면책특권의 대상이 되는 국회의원의 원내에 있어서의 발언·표결이라 하더라도 그 내용이 사적인 것으로 타인에 대한 모욕이나 명예훼손, 사생활의 침해를 목적으로 하거나 이러한 발언이 과도한 정도일 경우에는 면책특권의 대상으로 삼는 것이 적절하지 아니하다는 지적이 있었다. 또한 국민적 비난을 받는 국회의원의 범죄와 관련한 인신구속에 대하여 부당한 방어를 가능하도록 해주었던 불체포특권이 문제가 된 바 있었다. 이에 관하여 헌법개정을 통하여 면책특권과 불체포특권을 명시적으로 제한하는 방안, 면책특권과 불체포특권을 규정하고 있는 헌법규정을 엄격하게 해석함으로써 특권의 오남용을 배제하는 방안, 헌법은 그대로 두고 법률로써 특권을 제한하는 규정을 입법하는 방안 등이 있다. 이러한 특권이 원래의 취지와 기능을 일탈하여 오남용되는 사례와 가능성이 존재한다면, 헌법에서 명시적으로 특권의 제한 사유 등을 규정하는 방안을 검토할 수 있을 것이다. 이와 더불어 국회해산 및 국민소환제도입여부도 진지하게 고려되어야 한다.