관치 혁파를 통한 혁신 생태계 조성

본 발제는 이주호와 최창용이 편집하는 2016년도  KDI 연구보고서인 혁신생태계 조성을 위한 정부 개혁의 첫 번째 장을 작성하는 과정에서 충분한 피드백과 의견수렴을 위한 것이며, 동서문제연구원의 국가거버넌스 심포지움에서도 발표하였고 e-Report로도 출간 된것이다..

이주호 (KDI 국제정책대학원 교수)

최창용 (KDI 국제정책대학원 교수)

제4차 산업혁명이 요구하는 국가의 변화를 관료적 통제로 굳어진 정부의 역할과 기능을 그대로 답습하려는 복지부동의 관성이 과거 성공의 경험에 대한 지나친 맹신과 함께 가로 막고 있다. 그러나 관치혁파를 통한 선도자 혁신생태계의 조성 없이는 우리의 미래도 없다, 관치혁파는 협력적 정부, 전략적 정부, 혁신적 정부로 만드는 과정을 통하여 달성할 수 있다.

첫째, 협력적 정부를 만들어야 한다. 혁신생태계를 황폐화시키는 부처 사이에 높게 쳐진 칸막이를 허물고 부처 간 다툼을 끝내야 한다. 이를 위해서는 먼저 혁신생태계를 관장하는 통합 부처를 설치하여야 한다. 영국의 기업혁신기술부(the department for Business Innovation and Skills: BIS)처럼 한국도 혁신전략부(가칭)을 만들어야 한다. 우리처럼 부처 이기주의가 극심한 상황에서 대학, 과학기술, 기업지원을 하나의 부서에서 통합적으로 담당하지 않으면, 혁신생태계를 분점하고 있는 부처 간의 활거와 알력으로 혁신생태계가 황폐화되는 것을 막을 수 없다.

협력적 정부를 위한 또 다른 개혁은 개방형 국가인재관리체제를 구축하는 것이다. 공무원이 한 부처에 평생 소속되는 현재의 공무원 체제는 공무원으로 하여금 부처의 이익과 힘을 키우는데 기여하여야 부처 내에서 인정받을 수 있는 공무원의 왜곡된 유인 체제로 인하여 부처 간의 협력을 어렵게 한다. 따라서 공무원이 처음 입직할 때 부처 소속을 없애는 것이 중요하다. 부처 간 이동을 의무화하되 한 보직에서 근무하여야 하는 기간을 3년 이상으로 하여서 지나친 보직 이동의 부작용이 없도록 할 수 있다. 공무원의 초기 경력 15년 동안 적어도 3개 이상 부처에서 3년 이상씩 근무하도록 하고, 서기관 및 과장부터는 한 부처에서 10년 정도 있는 것을 허용하되, 고위공무원단 제도의 당초 취지를 살려 부처 간 고위 공직자의 이동을 훨씬 활성화시켜야 할 것이다. 이렇게 공무원의 초기 15년 및 후기 10년 경력 기간 동안 부처 간 이동을 의무화시키는 “공(工)자형 경력개발체제”를 도입하여야 한다.

둘째, 혁신적 정부를 만들어야 한다. 시장 지상주의 혹은 관료 만능주의의 양 극단이 아니라, 정부는 관료적이고 시장은 혁신적이라는 이분법에서 벗어나 정부도 얼마든지 혁신적일 수 있다는데 주목하여야 한다. 혁신을 죽이는 관료 통제를 혁파하는 한편 정부가 고위험의 혁신에 투자하고 민간의 혁신에 따른 위험을 줄여주는 방식으로 선도자 혁신생태계를 조성하는데 정부 역할을 집중하여야 한다.

미국의 국방고등연구기획원(Defence Advanced Research Project Agency: DARPA),  국립과학재단(Natgional Science Foundation: NSF), 국립보건원(National Institute of Health: NIH), 등은 제4차 산업혁명의 진원지라고 할 만큼 많은 고위험 혁신을 주도하거나 민간의 고위험 혁신에 지원하고 있다. 이에 반하여 우리나라의 연구재단과 같은 연구관리 전문기관이나 테크노파크와 같은 각종 지역기구 및 산업 협회 등은 중앙부서의 강한 통제 아래 현장을 규제하거나 직접 지원하는 업무를 대행하고 있을 뿐 미국의 중간 기구들과 같이 혁신을 주도하거나 지원하지 못하고 있다. 따라서 이러한 증간기구들의 독립성과 전문성을 대폭 강화하는 것이 정부가 혁신생태계를 조성하는데 매우 중요한 부분이다. 이를 위해서는 우선 국가연구개발사업의 기획·평가·관리를 위하여 9개 부처 산하에 12개 연구관리 전문기관들이 난립되어 있는바 3-4개 기구로 통합하여야 하고, 미래부, 산자부, 지자체, 등이 지역 혁신생태계를 관장하기 위하여 난립한 연구개발특구, 테크노파크, 사이언스파크, 등도 2개 조직으로 통합을 추진하여야 한다. 이렇게 조직을 정비한 후 중앙 정부에 집중되어 있던 기능을 혁신전략부의 설치와 함께 전략 및 기획 기능만 남기고 나머지 현장과 관련된 혁신 및 지원 업무를 중간기구들의 독립성과 전문성을 높이는 방향으로 대폭 이양하여야 한다.

우리나라 정부출연연구원들도 대학과 통합하거나, R&D전문기업화하거나, 다른 정부출연연구원과 통합하는 등, 각자의 특성에 맞는 다양한 혁신 기구로 거듭나도록 하여야 한다. 이를 위하여 우선 원하는 정부출연연구원부터 대학과 통합하도록 지원하여야 한다. 대학에 비하여 정부로부터 지나치게 세세한 간섭을 받는 정부출연연구원들의 연구 효율성이 상대적으로 떨어지는데도 정부의 입장에서 통제가 수월한 쪽으로 연구개발예산이 여전히 쏠리고 있는 문제야말로, 대학과 정부출연연구원이 통합되어야 할 주요한 이유라고 할 수 있다. 정부출연연구원은 대학과 통합됨으로써 훨씬 연구의 효율을 올릴 수 있고 대학은 통합을 통하여 연구역량을 획기적으로 높일 수 있게 될 것이다.

혁신적 정부를 만들기 위해서는 과거부터 시행하여온 직접 지원 위주의 정책들을 점진적으로 축소하는 대신 고위험·고가치의 혁신을 주도하고 민간의 혁신에 따른 위험을 줄여주는 등 선도자 혁신생태계를 조성하는 정책들로 전환시켜야 한다. 선진국에서 혁신생태계 조성을 위하여 시행하고 있는 혁신바우쳐(Innovation Voucher), 중소기업혁신연구지원(SBIR: Small Business Innovation Research), NDA(Non-disclosure agreement), 혁신조달, 혁신매개자(innovation intermediary), 등의 정책을 우리 실정에 맞추어 도입하여 확대시켜나가야 한다. 포지티브 규제를 네거티브 규제로 전환하는 것도 매우 중요하다. 정부가 ‘허용하는 것’들만 할 수 있다는 포지티브 규제 아래서는 정부가 관심이 없거나 잘 몰라서 혹은 이익집단의 반대 때문에 ‘허용하지 않는 것’의 혁신은 원천적으로 봉쇄되기 때문이다. 공무원의 정책 혁신 의지를 저하시키는 감사원의 정책 감사는 폐지하고 감사원을 국회로 이관하는 대신 국회의 국정감사 제도를 상시 감사 체제로 전환하여야 한다. 정부 정책을 혁신생태계의 조성이라는 새로운 틀 아래 모든 것을 새롭게 디자인할 시점이 되었다.

마지막으로, 전략적 정부를 만들어야 한다. 혁신전략부(가칭)는 기존의 많은 규제와 통제 중심의 업무를 중간 기구에 이양하거나 슬림화시키는 대신 혁신생태계 조성을 위한 정책 개발과 전략에 집중하여야 한다. 한국이 제4차 산업혁명 선도국가로 대전환을 이루어낼 수 있느냐에 국가의 미래가 달려있는 중요한 시점에서, 정부의 역할과 정책의 급격한 변화 요구에 선제적으로 대응하는 전략을 끊임없이 고민하여야 한다. 정부 스스로의 끊임없는 자기 변화가 있어야 하며 정부 내에서 시행착오를 두려워하지 않는 전략적 모색이 지속적으로 이루어져야 한다.