중소기업정책의 현황과 개선방향 발표요약

한국조세재정연구원 장우현

현재의 대기업 중심의 경제에서 보다 균형 있는 경제로 이행하기 위해서는 상대적으로 소규모, 중규모인 기업들의 경쟁력을 강화하기 위한 노력이 절실하다. 중소기업정책은 그 본연의 성격 상 이와 같은 정책목표를 추구하기 위한 가장 중요하며 유효한 수단이어야 할 것은 논란의 여지가 없다 하겠다. 앞으로 한국경제가 균형을 갖춘 경쟁력 있는 경제로 이행하는 데 있어 중소기업정책을 유효한 도구로 사용하기 위해서는 다음과 같은 조건이 필요하다. 정책 대상인 중소기업을 타당하게 설정해야 할 것이며, 정책목표를 명확히 정하여 이에 맞는 정책 수단을 적절히 설계하여 집행할 필요가 있을 것이다. 또한, 주기적인 성과평가를 실시하여 정책의 효율성을 제고하려는 노력을 시행하여야 하지만 현재의 중소기업정책에서는 이와 관련한 광범위한 아쉬움이 있다.

먼저 현재 중소기업정책에서의 정책대상으로의 중소기업의 범위는 지나치게 넓고, 넓어지고 있다. 이는 다른 요인도 있겠지만 헌법 조항과 이에 따른 정책집행에 기인하는 면이 크다. 현재의 헌법에서 “중소기업”을 보호 및 육성해야 한다고 하는 것은 중규모, 소규모 기업들의 성장기회를 지원하라는 의도로 명확하나 추상적인 개념이지만, 현재 중소기업정책에서는 중소기업기본법에 용어로서의 중소기업을 범위기준을 주어 구체적으로 정의하는 한편 해당 조건에 맞는 기업들만이 헌법에서의 중소기업인 것처럼 다루고 있다. 이에 따라 대다수의 기업들은 헌법적  보호를 받는 중소기업이 되고 싶어 할 유인이 생기며 이는 중소기업 범위기준에 하한은 아예 없고, 상한 기준도 높게 설정하도록 영향을 주어 왔다. 만일 현재 정책방향처럼 중견기업까지 보호 육성대상으로 포함할 경우 우리나라는 대규모 기업집단 외의 모든 사업체가 중소기업으로 분류되는 문제가 생긴다. 수치가 맞다고 보기도 어렵지만 흔히 회자되는 99-88(99%의 사업체가 중소기업, 88%의 고용이 중소기업 고용)과 같은 수치가 나오는 이와 같은 문제를 극명하게 나타내준다.

이처럼 사실상 모든 기업을 중소기업으로 분류하여 정책의 대상으로 묶어 처리하면 안되는 이유는, 이질적인 대상을 하나로 묶어 정책을 집행하는 비효율이 극대화되기 때문이다. 동네 치킨집, 당구장과 연간 매출액 1,000억에 달하는 우량 기업을 같은 정책 대상으로 선정하여 공통으로 집행할 수 있는 정책은 상상조차하기 어렵다. 이와 같은 대상의 광범위성은 통계에 있어서도 혼선과 오해를 발생시킨다. 중소기업의 통계 평균은 대기업 평균보다 낮은 것이 일반적이며 이는 많은 사람들에게 이분법적으로 중소기업은 열위이고 대기업은 우위라는 환상을 심지만, 이보다 사실이 아닌 것이 없다고 해도 과언이 아니다. 우량한 중소기업은 경쟁력 없는 대기업보다 분명히 우수하기 때문이다. 예컨대, 2011년 통계청 경제총조사 기준으로 소상공인을 제외하고 보면 중소기업 10분위의 평균종사자당지급액은 대기업 8분위의 평균종사자당 지급액을 넘어선다. 종사자당 지급액에 있어 상위 10%의 중소기업은 상위 30%의 대기업보다 낫다는 것이다. 해당 분위의 종사자 수도 60만명으로, 비교대상인 대기업 분위의 30만명보다 2배나 많다. 우량한 기업들이 중소기업 범위기준으로 부당한 낙인이 찍히고 청년들이 중소기업을 비효율적으로 기피하게 되는 상황이 범위기준만으로도 충분히 발생할 수 있다.

다음은 정책목표의 문제를 검토해 보기로 한다. 현재의 정책은 중소기업을 고객으로 생각하여 중소기업을 중심으로 정책목표를 수립하고 있다고 평가할 수 있으며, 이에 따라 정책의 궁극적인 고객이며 정책의 비용을 부담하는 국민들이 소외되는 문제가 발생하고 있다. 예컨대 개별기업의 생존은 기업인과 중소기업에게는 추구하고 싶은 목표일 수 있으나, 경쟁력 없는 기업의 유지는 부가가치와 양질의 일자리 창출을 저해하여 대기업과 중소기업간 격차를 더욱 크게하고 국민들에게 피해를 입히는 목표가 될 수 있다. 따라서, 새로 정책목표를 수립함에 있어서는 국민의 의견을 반영하는 것이 중요할 것이며, 이에 따라 정책목표별로 정책을 분리하여 접근하는 것이 중요하다 하겠다. 예컨대 생산적인 기업정책과 복지적인 정책은 분명히 분리하여 관리할 필요가 있는데, 이는 해당하는 정책의 정책성과지표와 집행 방향이 완전히 달라야하기 때문이다. 참고로, 복지적 기업정책은 복지적 개인정책과의 비교하여야 한다는 점도 염두에 두어야 한다. 복지적 목적을 추구함에 있어 기업에 주는 것보다 개인에게 주는 것이 더 효율적일 가능성이 높기 때문이다.

다음으로는 정책 수단이다. 정부는 일반적인 보조금 외에도 정책금융, 중소기업 공공조달시장 지원 등 다양한 중소기업지원수단을 가지고 있으며, 그 규모는 기업의 선택에 충분한 영향을 줄 수 있는 수준이다. 장우현 외(2017)에 따르면 2015년 기준 신용보증기금은 20만 5천 건 46조원, 기술보증기금은 7만 건 19조원, 중소기업진흥공단은 4만3천 건 16조원 규모의 잔액기준 정책금융 지원을 중소기업들에게 제공하고 있다. 조달청 온통조달(2018)에 따르면 중기간 경쟁제품 등 다양한 중소기업지원정책에 따라 중소기업들은 2017년 11월 누계 공공조달규모 114조 8,740억원 중 중소기업이 77조원 규모의 시장을 향유하고 있기도 하다. 다양한 세제 혜택도 빼놓을 수 없을 것이다.

그러나, 이와 같은 정책수단이 효과성에 맞춰 효율적으로 사용되고 있는지에 대해서는 의문이 있다. 예컨대 청년일자리 창출이 중요해지고 있는 현재 상황에서 각 수단이 가장 효과적으로 작용할 수 있는 기업들에게 짝지어지고 있음을 확인하기 어렵다. 중소기업은 아니지만 대기업의 경우는 법인세 감면, 중견기업은 조달참여, 상대적으로 큰 중소기업들은 정책금융에 반응할 개연성이 크지만 이와 같이 기업특성에 맞춰 수단을 집행하고 있다는 근거는 쉽게 발견되지 않는다.

마지막으로 정책의 성과와 관련해서는 아쉽게도 거의 모든 정책수단에 있어 질적인 아쉬움이 발견된다는 점을 강조하지 않을 수 없다. 기업의 잔존율이나 단기 매출액과 자산 등 양적인 지표에서의 성과는 확인되는 경우가 많지만, 정책의 기간과 수단, 기업특성에 관계없이 기업의 생산성, 수익성 지표에 있어서는 지원받지 않은 유사기업보다도 지원받은 기업들이 오히려 더 열위의 성과를 보이고 있다. 모두에서 제기한 것처럼 현재의 중소기업정책은 대기업과 중소기업 격차 완화의 유효한 도구가 되어야 하는데, 이와 같은 결과가 발생한다면 대기업과 중소기업의 격차를 오히려 벌이게 하는 효과로 작용하여, 한국경제의 균형 있는 경제로의 이행을 저해할 수도 있다.

따라서, 향후에는 중소기업을 세분화하여 정의하고, 정책목표를 국민중심으로 선정하는 한편  정책수단을 효과에 따라 설계하여 기업에 짝짓기하는 한편, 정책의 성과를 질적인 지표를 추가하여 엄격히 관리할 필요가 있다. 세미나 주제의 성격 상 미흡한 점만을 강조한 면이 있는데, 현재의 중소기업정책은 그 규모나 당국의 역량에 있어 타 정책에 비해 월등히 우수한 점이 많다는 점과 이에 따라 그 기대가 클 수밖에 없다는 점에 있어서 양해를 구할 필요가 있을 듯하다. 주무부처가 부로 승격되었으며, 앞서 밝힌 것처럼 충분한 정책수단을 보유하고 있는 한편 지원이 기업에 전달되고 있음이 분명하며, 지원이력도 다른 정책에 비해 잘 관리되고 있다는 점에서 중소기업정책은 도약의 여건을 충실히 갖추었다고 볼 수 있다. 모쪼록 정책당국은 미흡한 부분을 확인하고 보완하여, 향후 중소기업정책이 한국경제를 경쟁력과 균형을 함께 갖춘 경제로 진보하는 데에 있어 유효한 도구로 자리매김할 수 있기를 기대한다.