한국의 정치적 자유주의와 경제적 자유주의

이 글은 2007년 6월22일 <Economic Liberalism and Political Freedom in South Korea>의 제목으로 독일 자유민주당 소속 프리드리히 나우만 재단(Friedrich Nauman Foundation)의 “ Workshop on Liberalism in South Korea”에서 발표할 논문이다.

민경국 (강원대 경제무역학부 교수)

I. 문제의 제기

II. 자유주의란 무엇인가?

II-1. 경제적 자유의 구성요소

II-2. 정치적 자유의 구성요소

II-3. 한국헌법과 정치적 및 경제적 자유

II-4. 국가에 대한 두 가지 불신

III. 한국의 경제적 자유주의의 발전과정

III-1. 1987년 이전  경제적 자유주의

III-2. 1987년 이후 경제적 자유주의

III-3. 1987년 이전과 이후의 경제적 자유주의 비교

IV. 한국의 정치적 자유주의의 발전과정

IV-1. 1987년과 민주화

IV-2. 민주화의 치명적 결과: 자유의 제한

IV-3. 왜 이런 결과가 초래했는가?

V. 맺는 말: 한국의 자유주의의 미래

I. 문제의 제기

금년은 1987년 민주화 20년이 되는 해이다.  “대통령은 우리 손으로”를 실현한 해이다. 정부를 우리 손으로 택하기만 하면, 만사가 해결되리라는 희망이 부풀던 해이다. 민주주의가 심화되기만 하면 모든 문제는 전부 해결될 것이라고 믿었다.

그래서 “한국의 자유주의”라는 자유주의 워크 샆 주제는 더욱 중요하고 가치 있다. 우리가 주목하는 것은 경제적-시민적 자유와 정치적 자유(정치적 권리) 그리고 경제적 번영, 이 세 가지 요소들이 한국사회에서 어떤 관련성을 가지고 발전해 왔는가를  규명하는 것이다.

“한국의 자유주의”라고 말할 때 그것은 두 가지를 지칭한다. 그 하나는 “철학적 자유주의”를, 다른 하나는 한국의 역대 정부가 실제로 추진했던 정책으로서의 자유주의, 즉 “정책적 자유주의”를 말한다. 여기에서는 주로 정부가 실제로 추진했던 정책들의 범위 내에서 한국 자유주의를 논의할 것이다.

우리가 다루고자 하는 문제의 범위를 정하기 위해서  한국의 경제성장률의 역사적 추세를 보여주는 그림을 소개하는 일부터 시작하자.

1980년대 말을 기점으로 하여 성장추세가 서로 다르다. 1987년은 “민주화”가 이루어진 시기이다. 그 이전은 고도 성장기였다. 박정희 정부와 전두환 정부가 집권하던 시기였다. 그러나 그 후 성장률이 감소추세를 경험하고 있다. 노태우 정부, 김영삼 정부 그리고 김대중 정부와 노무현 정부로 이어진다. 성장의  감소 추세는 특히 김대중 때부터 뚜렷이 나타나고 있다. 그리고 그 최악은 노무현 정부이다. 4%대로 추락한 것이다. 1980년과 그리고 1987년을 제외한다면 그것은 역대 최악의 기록이다. 우리가 주목하는 것은 두 가지 문제이다.

(1) 왜 1987년 이후부터 경제성장이 추락하고 있는가? 이 문제는 경제적 자유주의의 발전과 밀접한 관련을 가지고 있다. 따라서 우리는 정부의 경제정책을 중심으로 한국의 경제적 자유주의를 분석할 것이다.

(2)왜 1987년부터 경제자유가 위태로워졌는가? 그 해답은 정치적 자유주의로서 1987년 민주화의  결과에서 찾을 것이다.

따라서 우리가 이 글에서 보여주고자 하는 것은 한국의 최근의 역사적 사례를 분석하여 민주화는 만사를 해결해주는 것이 아니라, 개인의 자유를 억제하고 따라서 경제침체를 야기한다는 주제를 확인(재확인)하는 것이다.

이와 관련된 문헌은 (서병훈, 2005), 전상인(2005)

(3)민주화의 이런 결과를 극복하여 개인의 자유와 번영을 확립할 수 있는 방책은 무엇인가의 문제를 다루는 것이 세 번째 과제이다.

II. 자유주의란 무엇인가?

자유란 무엇인가? 철학적인 문제제기이다. 자유주의는 한 가지 자유주의만 존재하는 것이 아니다(민경국, 2007a).  실제는 자유주의가 아니면서도 자유주의의 이름을 달고 있는 이념도 있다. 이런 문제를 여기서는 다룰 게제가 아니다. 그러나 한 가지는 말하지 않을 수 없다.  자유주의는 자유를 최고의 가치로 여기는 이념이라는 것이다. 그래서 자유주의는 자유“주의”이다. 이런 자유주의가 애덤 스미스-칸트-미제스-하이에크-프리드먼 전통이다.  자유주의는 자유를 극대화하고 그 대신에 자유의 반대로서 강제나 폭력을 극소화하는 이념이다(민경국, 2007).

그러나 자유를 최고의 가치로 여기지 않고  다른 가치를 의미하는 형용사를 앞에 붙이는 자유주의는 자유주의가 아니다.

따라서 우리가 개략적으로 말한다면 어떤 입법정책이나 경제정책이 개인들의  자유영역을 확장하는 효과를 초래한다면 그 정책은 자유주의와 부합한다고 평가할 수 있다.  이를 제한하는 정책은 반(反) 자유주의 정책이다.

그런데  경제적 자유와 정치적 자유란 무엇인가?  이 문제에 대한  해답의 열쇠를 제공하는 것이  캐나다의 프레이저 연구소(Fraser Institute) 또는 헤리티지 재단(Heritage Foundation)과 그리고 미국의 프리덤 하우스(Freedom House)가 의미하는 경제자유와 그리고 정치적 자유 개념이다. 그들은 매년 각 나라의 경제자유와 정치적 자유의 정도를 측정하고 세계랭킹도 정하여  세계의 자유 지수에 관한 연례 보고서를 발표하고 있는데,  그들이 어떻게 경제자유와 정치적 자유를 개념화하는가를 보자.

II-1. 경제적 자유의 구성요소

헤리티지 재단의『세계경제자유 보고서(Economic Freedom of the World)』를 보면 경제자유의 범주는 다음과 같다.

-정부의 지출 규모,

-내국인 또는 외국자본의 투자에 대한 규제

-법률 구조와 소유권의 안정성

-건전한 통화(인플레수준)

-쿼터 및 관료의 수입지연과 같은 비관세 장벽과 그리고 관세장벽

-내국인 또는 외국 금융기관에 대한 금융규제

-노동시장규제

-창업, 허가, 기업퇴출과 관련된 기업규제

-소득세와 법인세를 비롯한 기타의 조세부담

-부패

규제가 적을수록 시민들은 자유롭다. 조세와 지출이 적을수록 시민들은 자유롭다. 따라서 경제적 자유주의의 이상은 큰 시장, 작은 정부라는 캐치프레이즈로 표현할 수 있다. 정부지출을 줄이거나 조세를 삭감하는 정책 등이다.

기업규제와 관련하여 기업이 가격을 자유로이 결정할 수 있는 정도; 창업의 장애물로서 행정절차와 허가조건;  신규사업 진입의 일반적인 용이성; 수출입허가, 사업허가 등이다.  지적 재산의 보호정도도  중요하다.

최소임금 수준, 고용과 해고와 관련된 규제,  노동조합 우호적인 정책,  실업급여 체계가 노동의 인센티브 시스템에 미치는 영향 등도 경제자유의 중요한 구성요소이다.

II-2. 정치적 자유의 구성요소

정치적 자유주의는 정치적 권리와 시민적 자유와 관련되어 있다. 미국의 프리덤 하우스는 매년 각 나라의 정치적 권리(political rights)와 시민적 자유(civil liberties)를 측정하여 『정치적 권리 및 시민적 자유 보고서(The Annual Survey of Political Rights and Civil Liberties)』를 발표하고 있다.  정치적 권리를 구성하는 요소는 다음과 같다:

-다당제도의 보장, 야당의 존중

-자유 비밀 보통 선거를 통하여 입법부의 구성,

-공정한 선거법, 선거 캠페인 기회 등의 보장.

-권력배분에서 투표자 선호의 공정한 반영

-선거를 통한 권력의 이양,

-군대 및 외부의 통제로부터의 자유

요컨대 정치적 권리는  “선거민주주의”를 확립하는 제도적 장치라고 볼 수 있다. 정치적 부패, 폭력, 정치적 차별 등, 이런 것은 선거민주주의를 제한하는 요인이다.

시민적 자유는 정치적 권리와는 전혀 다른 성격이다. 오히려 경제자유와 같은 속성을 가진 자유다.  따라서 정치적 자유주의라고 말할 때 선거민주주의와 그리고 시민적 자유를 분명히 구분해야 한다. 시민적 자유와 구분하기 위해서 정치적 권리와 선거민주주의를 “민주화”라는 용어를 사용할 것이다.  이런 의미의 민주화의 전제조건은 시민적 자유이다.

프리덤 하우스가 열거하는  시민적 자유의 예를 들면   언론의 자유, 출판의 자유, 종교의 자유, 표현의 자유 등이다. 이밖에도 시민적 자유에 해당되는 요소는 많다.

시민적 자유는 다양한 방법으로 정부의 규제에 의해 제한된다. 프리덤 하우스는 어떤 입법정책이 시민적 자유를 제한하거나 효과적으로 보호하는가를 설명하고 있다. 예를 들면 정부가 직 간접적으로 출판, 방송 인터넷 미디어를 감시 검열하는 경우 시민적 자유가 적어진다.  따라서 정치적 자유가 많아지려면 정부의 규제완화 또는 규제의 철폐가 요구된다.

사법부의 독립성도 시민적 자유를 결정하는 중요한 요소이다. 집권정당이나 또는 정부의 간섭, 시민단체나 그 밖의 정치단체의 간섭에 좌우되는 사법부를 가진 사회에서는 시민들의 자유와  재산권, 그리고 인권을 효과적으로 보호할 수가 없기 때문에 그런 사회는 자유롭지 못하다.

II-3. 한국헌법과 정치적 및 경제적 자유

한국은 서구의 권리장전이나 권리 청원과 같은 유서 깊은 자유의 헌장이 없다. 정치적 자유와 경제적 자유를 가장 체계적으로 그리고 가장 광범위하게 제시하고 있는 것이 1948년 제정되었고  1987년 대통령 직선제를 중심으로 하여 개정된  헌법이다. 이것이 명문화된 가장 소중한 문서이다.

프리덤 하우스나 헤리티지 재단이 제시하고 있는 경제자유와 그리고 정치적 자유의 구성요소들 가운데 대부분은 자유권적 기본권으로서 오늘날 한국의 헌법에 보장되어 있다.

한국헌법에는 이런 자유권적 기본권이외에도 사회권적 기본권을 열거하고 있다. 이런 사회권적 기본권에 의해서 경제적 자유는 상당부분 제한당하고 있다. 이런 사회권적 기본권, 자유와 부합하지 않는 이런 헌법적 내용 때문에 한국헌법이 자유의 가치를 보장하는 미국헌법과는 전적으로 다르다.

한국헌법은 비록 유약하고 느슨하기는 하지만 그래도 그것은 경제적으로는 시장경제를, 정치적으로는 민주주의와 시민적 자유의 확립을 위한 기반이 되는 귀중한 문서이다. 그리고 “그놈의 헌법”이 아니라 그것은 우여곡절을 거처 오기는 했지만 생생히 살아서 우리의 경제적 자유와 민주적 가치를 보호해주고 있다.

II-4. 국가에 대한 두 가지 불신

정치적 권리를 제외하자. 이것은 자유주의와 직접적 관련이 없기 때문이다.  자유주의라고 말할 때 자유는 경제자유와 시민적 자유이다.  왜 자유주인가?    고전적 자유주의의 전통의 유서 깊은 대답은 이렇다. 즉,  자유주의가 중요한 이유는 국가에 대한 불신 때문이다.  그 불신은 두 가지이다.

그 하나는 도덕적 불신이다. 이런 불신은 1986년 노벨 경제학상 수상자 뷰캐넌(J. M. Buchanan) 전통의 공공선택론의 핵심이다  국가에서 일하는 사람들은 관료나 정치인들은 대단히 이기적이고 권력 지향적이다. 그들은 엘리트인척 하고, 도덕적인 척 한다. 그들의 정책은 전부 자신들이 집권 욕과 이기심 욕구를 충족하는 사람들이라는 점에서는 동일하다.

정치적 과정은 이런 이기심, 집권 욕을 통제하여 그것이 모든 사람들에게 이익이 되는 방향으로 작용하는 메커니즘이 없다. 그렇기 때문에 국가권력을 헌법적으로 제한하여 개인의 자유를 보장해야 한다.  이기심을 모든 사람들에게 유익하게 작용하도록 하는 것이 자유사회다.

두 번째 불신은 지식과 관련되어 있다. 정부사람들은 사회를 조종하고 통제하는데 필요한 지식을 전부 가질 수 없다.  특히 그들이  가질 수 없는 지식은 현장지식이다.  이런 현장지식은 직업현장에서 삶의 현장에서 사람들이 제각기 습득하는 지식이다.  자유사회는 과학지식은 물론 현장지식을 가장 효과적으로 이용할 수 있다. 그래서 자유주의이다. 요컨대 “지식의 문제”를 해결해주는 것이 자유 사회이다. 이것이 1974년 노벨경제학상 수상자 하이에크(F. A. Hayek)의 탁월한 인식이다.

사회의 밖에 존재하는 사람들(정치가, 관료 지식인)은 도덕적이고 지적으로 현명하다고 믿는 이념, “도덕적 위선”과 “지적인 자만”, 이것에 대한 저항이 자유주의이다.

III. 한국의 경제적 자유주의의 발전과정

1962년 박정희 정부(1962~1979)에서 노무현 정부(2003~현재)까지를 두 시대로 구분하자. 그 하나는 1987년 이전의 시대와 그리고 1987년 이후의 시대가 그것이다.

1987년 이전에는 박정희 정부에 뒤이어 전두환 정부(1980~1987) 시기이다. 1987년 이후에는 노태우 정부(1988~1992), 김영삼 정부(1993~1997), 김대중 정부(1998~2002)시기로 이어진다. 그리고 그 뒤를 잇는 정부가 노무현 정부이다. 경제적 자유와 관련하여 역대정부가 취한 경제정책을 설명하자.

III-1. 1987년 이전 한국의 경제적 자유주의

1987년 이전은 박정희 정부와 전두환 정권 시기이다. 군부엘리트 정권이었다.  이 시기를 억압과 착취의 시기라는 생각이 지배적이다. 파시즘이나 나치즘에 비유하기도 한다.

그러나 파시즘이나 나치즘에 비교하리만큼 당시에 언론의 자유나 출판,  표현의 자유가 없었다고 말 할 수 없다. 또는 억압과 착취가 지배했다거나  또는 정의가 패배하고 기회주의가 득세했다고 볼 수도 없다. 왜냐하면 년 평균 7~8%의 고도성장은 억압과 착취의 세상에서는 달성할 수 없는 수치이기 때문이다. 파시즘이 지배하는 사회에서  고도성장이 가능했던 역사는 없다.

<그림-1>에서 보면, 박정희 정부와 전두환 정부 시대에 경제성장이 그 이후 다른 어떤 정부시대보다도 왕성했다. 궁금한 문제는 그 원인이다. 그것은 경제적 자유 때문이다. 우리가 주목하는 것은 자유기업원 김정호 원장이 아주 적절히 표현하듯이 박정희 대통령은 “의도하지 않은 자유주의자(unintended liberalist)”이었다는 것이다.  전두환 정부도 경제적 자유주의의 발전에 대단히 큰 기여를 했는데 그의 자유주의는 “의식적이었고(conscious)” 그리고 의도적이었다.  전두환 정부는 의식적인 경제적 자유주의자였다고 해석할 수 있다.

(1)박정희 대통령은 의도하지 않은 자유주의자

한쪽에서는 박정희 패러다임을 파시즘이나 나치즘에 비교하거나 착취와 억압의 모델이라고 말한다. 다른 쪽에서는 정부주도형 발전국가 모델이 경제발전을 야기했다고 말한다. 이런 주장은  그 어느 쪽이든  박정희 정권시대와 자유주의는 아무런 관련이 없다는 것을 말한다. 이것이 옳은가?

파시즘이나 나치즘에 비교하리만큼 박정희 시대에 언론의 자유나 출판,  표현의 자유가 없었다고 말 할 수 없다. 또는 억압과 착취가 지배했다거나  또는 정의가 패배하고 기회주의가 득세했다고 볼 수도 없다. 왜냐하면 년 평균 7~8%의 고도성장은 억압과 착취의 세상에서는 달성할 수 없는 수치이기 때문이다. 파시즘이 지배하는 사회에서  고도성장이 가능했던 역사는 없다.  히틀러 시대의 실업과 저성장 그리고 무솔리니의 이탈리아가 이를 입증한다. 파시즘의 북한도 마찬가지로  경제가 망가졌다.

우리가 주목하는 것은 박정희 시대의 경제발전은 정부주도를 의미하는 박정희 패러다임의 덕택이라는 주장이다. 그러나 이 주장을 논박하기 위해서는 별도의 논문이 필요하지만 그래도 여기에서 설명하자.  박정희 패러다임을 보자. 그것은 다음과 같이 구성되어 있다: 반공주의/ 개방화 /은행의 국유화/ 중화학공업 정책/사회간접자본.

은행의 국유화와 중화학공업 육성정책: 은행산업의 국유화는 박정희 대통령의 가장 큰 실책이었다. 이런 국유화는 은행산업과 경제발전의 치명적인 장애물이었다는 것은 이미 잘 알려진 사실이다. 박정희 정권의 특징은  중화학공업 육성 정책이다. 이것도 은행의 국유화만큼 반 자유주의 정책이다.  그런데 성공한 정책인가? 사람들은 조선, 철강, 자동차, 전자들이 한국의 주력산업으로 부상한 것은 중화학공업화의 성공을 입증한다고 주장한다.  그런 산업들이 현재 주력산업으로 부상한 것은 사실이다.

그 주장이 옳기 위해서는 시장에 의한 자생적 산업구조는 정부주도가  인위적으로 만든 산업구조보다 더 효율적이라는 것을 보여주어야 한다. 이것은 사회주의 계획경제가 시장경제보다 더 효율적이라는 말과 동일한 맥락이다.  다시 말하면 산업정책이 성공했다는 것은 정부가 시장(市場)보다 더 많은 지식의 사용이 가능하다는 것을 전제한 것이다.

그러나 이런 전제는 타당한 전제는 아니라는 것은 경제학의 발전과정에서 발견된 획기적인 인식이다. 그 어떤 정부사람이나 그 어떤 연구기관과 그 어떤 정신도 도저히 가질 수 없는 지식까지도 발견하고 배우고 사용을 가능하게 하는 것이 시장이라는 것이다. 이것은 발전국가론이 무시하거나 간과한 심오한 인식이다.

따라서 정부가 인위적으로 만든 산업구조는 시장에서 자생적으로 형성되는 산업구조보다 훨씬 더 비효율적이다. 정부는 소비자들의 욕구와 경제주체들의 시간선호를 제대로 반영할 수도 없고  수요와 공급사정의 변화를 제대로 반영하는 생산구조를 만들어 낼 수  있는 지식 습득이 가능하지 않기 때문이다. 그렇기 때문에 산업정책은 은행의 국유화만큼 오랜 기간 동안 수많은 부작용과 그리고 그 높이를 알 수 없으리만큼  높은 기회비용을 야기한 정책이었다.

중화학 공업육성 정책으로 인하여 경공업의 수출경쟁력이 약화되었다.  그런데 흥미로운 것은 유정호 교수가 입증하고 있듯이  중화학공업 분야가 특혜를 받았다고 해도 전체가 경쟁력이 높아진 것도 아니었다. 오히려 중화학 분야에는 투자가 과잉 상태였고  공장가동률도 저조했다. 중화학공업 육성정책은 중소기업의 발전을 둔화시켰고 인위적 경제력 집중에 기여했다. 강력한 관료기구의 확대는 경제의 성장잠재력을 훼손했다(유정호, 2004). 1970년대 말 수출과 성장의 위축, 그리고 생필품의 부족이 야기되었다. 이에 관해서는 사공일 (1993) 참조

시장에 맡겼더라면  현재의 산업구조와는 성격이 상이한 산업구조가 형성되었을 것이고  이것은 인위적으로 만든 산업구조보다 훨씬 더 많은 지식을 반영하는, 그래서 더 효율적인 산업 구조를 갖게 되었을 것이다.

따라서 우리가 확인하고자 하는 것은 조선, 철강, 자동차 등이 오늘날 주력산업이라고 해서 계획적으로 정부가 만든 산업구조가 성공적이라고 말하는 것은 옳지 못하다는 것이다. 그것은 하이에크(F.A. Hayek)가 주장하고 있듯이 “치명적 자만”이다.

좌승희 경기개발 원장은 원장은 관치차별화가 성공을 거두었다고 주장한다(좌승희, 2006). 그러나 그의 저서에 대한 서평에서 김정호 자유기업원장이 지적하고 있듯이(김정호, 2006), 시장차별화를 흉내낸 결과라고 말하는 편이 옳다. 우리가 주목하는 것은 박정희 정부는 시장이 할 일을 해버렸다는 것이다. 정부가 행한 일이 시장과 같은 결과를 가져오려면 정부는 시장과 똑같이 지식의 이용 역량이 동일해야 한다. 그러나 이와 관련된 유정호 교수의 하이에키안적 주장은 대단히 시사적이다. “시장체제는 과학적 지식뿐만 아니라 구체적인 현장 지식을 정부보다 더 잘 활용할 수 있다는 점을 상기할 때 중화학 공업이 없었더라면 우리 사회의  구성원들이 가지고 있는 과학적이고 구체적인 현장정보와 지식을 좀더 잘 반영하는, 우리 경제에 더 적합한 산업구조가 생겼을 것이다.”시장은 정부나 그 어떤 정신도 능가할 수 없는  거대한 정보유통체계라는 것을 감안 한다면  정부가 시장을 흉내낸다는 것도 불가능하다.

철강, 조선 등과 같은 산업부문들이 한국산업의 주력인 것은 사실이다. 그러나 한국산업의 주력으로 등장했다고 해서 그것이 오로지 정부의 계획의 덕택이라고 볼 수 없다. 이 점은 안재욱 교수가 아주 적절히 지적하고 있는 데 (안재욱, 2007),  그들이 경쟁력을 가질 수 있었던 것은 국제경쟁에 노출되어 있었기 때문이다. 그들은 80년대를 거처 90년대 그리고 오늘날까지 국제시장에서 경쟁을 해야 했다. 이런 경쟁이야 말로 자유주의를 구성하는 원리이다. 그런 경쟁에서 기업들은 현장지식을 습득하고 습득한 지식을 자유로이 사용할 수 있었다.  경쟁이야말로 새로운 것의 발견과 모방과 습득을 위한 절차이다.

반공주의: 반공주의는 한국의 경제발전의 초석이었다는 것을 강조하지 않을 수 없다. 반공주의는 언론의 자유, 정치활동의 자유 또는 표현의 자유나 집회의 자유를 제한하는데 동원되기도 했다. 반공주의의 이름으로 선거민주주의도 제한했다. 그러나 이런 반공주의는 아이러니컬하게도 한국의 경제발전에 지대한 공헌을 했다.

반공주의는 반체제 운동을 막음으로써 개인의 재산권을 보호하는 중요한 역할을 했다. 반공주의에 의해 선거민주주의를 제한했기 때문에 성장을 갉아먹는 포퓰리즘 정부나 노무현 정부와 같은 좌파정부의 등장이 제한되었다.

당시에는 노동시장도 대단히 유연했다. 정부의 지출과 조세도 그렇게 방만하지도 않았다. 정부지출은 GDP의 15% 정도였다. 정부의 부채도 없었다. 균형예산이 지켜지고 있었다. 이권추구도 적었다.

이 맥락에서 사유재산제도를 언급하지 않을 수 없다. 한국의 경제발전의 원동력은 해방 후 1950년대 이미 확립되어 있던  토지나 기업,  그 밖의 생산수단에 대한 사유재산권 제도였다.  헌법에도 보장된 사유 재산제도는 노무현 정권의 일부 핵심인사를 제외하고는 박대통령시대 이후 그 어떤 정부의 핵심인사도 거의 의심하지 않았다.

박정희 시대에는 일하고자 하는 의욕, 잘 살아보겠다는 의욕이 대단히 높았다. 혁신적이고 창의적인 정신을 북돋아 주는 체제가 사유재산권이다. 이런 체제였기 때문에 성장이 이루어진 것이다.  돈벌이에 대한 존중, 친 기업정서, 재산권 보호, 재산권에 대한 존중 등, 이런 시장경제의 도덕적 기초가 성장을 가져온 중요한 요인으로서 작용했다.

개방화: 그런데 박정희 정부와 관련하여 무엇보다도 중요한 것은 특히 그 정부의 전기에 해당되는 1972년 이전의 수출진흥정책이다. 이것은 자유주의 정책에 해당되는 시장개방과 같은 것이다. 이 시장개방은 한국경제의 발전의 원동력이라고 보아도 무방하다. 그런데 우리가 주목하는 것은 수출 촉진을 위해 투입된 정책들은 대부분 경제적 자유주의와 부합하는 정책들이었다는 것이다.

수출 진흥을 위한 전략으로서 투입한 정책은 다채롭다.  고평가된 원화를 평가절하, 수출업자에게 조세감면, 금융지원, 수출과 관련된 생산과 거래에 대해 모든 간접세를 면제, 수출 소득에 대한 소득세를 50%나 감면, 수출기업에게 고속의 감가상각 허용을 통한 세제상의 이익을 보장, 수입물품 구매를 위한 외환 보유 허용, 수입규제 및 관세 면제. 그런데  우리가 유의해야 할 것은 유신정부 이전, 즉 제3공화국 정부의 수출진흥정책과 유신 정부의 그것은 전적으로 다르다는 것이다. 그 차이에 대한 설명에 대해서는 예를 들면 안재욱(2007)

이런 수출진흥정책으로 기업들은 국내에서 자기들끼리 서로 수출품을 확보하고 이를 생산하기 위해 경쟁했다. 더구나 그들은 국제시장에서 외국기업들과 경쟁해야 했다. 그들은 이런 경쟁과정에서 특히 외국기업들의 경영방법과 기술을 습득할 수 있었다.

-고평가된 원화의 평가절하 정책은 시장경제와 부합하는 대단히 중요한 정책이다. 그것은 원화가치의  자율적인  변동을 가능하게 하기 때문이다.

-수출기업에 대한 소득세 감면도 제한적이기는 하지만 자유주의 정책이다.

-수입원료나 수입제품에 대한 관세면제는 무역장벽을 제거하는 가장 중요한    자유주의 정책에 속한다.

요컨대, 박정희 대통령의 정책은 자유주의 정책이었다. 그리고 경제적 성공은 결코 정부주도형 개발전략의 덕택이 아니라 자유주의 정책의 덕택이었다. 그렇다고 해서 박정희 대통령을 자유주의자라고 말하는 것이 아니다. 그가 자유주자였기 때문에 자유주의 정책을 투입한 것이 아니라 그가 투입한 정책을 우리가 보니까 그의 정책이 자유주의적이라는 것이다.  이런 의미에서 그는 의도하지 않은 자유주의자였다. 그는 결과적으로 자유주의자였다.

그의 연설이나 그이 말에서는 자유주의나 시장경제로 한국을 이끌어야 한다고 주장한 바가 없다. 그에게는 반공과 그리고 민족주의, 경제부흥이라는 가치밖에는 다른 어떤 것도 없었다.  그의 정책은 결과적으로 자유주의에 부합하는 정책을 투입했고 이것이 결국 경제성장과 번영을 가져온 것이다.

이런 의도하지 않은 자유주의자의 대표적인 인물이 등소평이다. 그의 개방화와 개혁정책은 자유주의신념에서 나온 것이 아니다. 검은 고양이든 흰 고양이든 쥐만 잡으면 된다는 것이다. 그도 자유주의라는 용어를 사용하지 않으면서, 오히려 자본주의를 반대하면서도 결과적으로  자유주의 정책을 펼친 것이다.

(2)전두환 정부와 의도적인 경제적 자유주의

한국인은 주권재민의 민주적 가치의 실현을 갈망했다. 대통령을 내손을 뽑는 것이 숙원이었다. 직선제는 자유민주주의와 동일시할 만큼 한국인들에게 최고의 가치였다. 박정희 시대에는 이런 직선제는 번번이 성공하지 못했다.

이런 상황에서 1979년 박대통령의 사망은 대통령 직선제의 도입을 핵심으로 하는 유신헌법의 개정에 의해 자유민주주의가 회복될 것으로 기대했다.  그러나 전두환을 중심으로 하는 신 군부엘리트는 대통령 간선제를 중심으로 헌법을 개정하여 집권에 성공했다. 1980년에서 1987년간 전두환 정부가 들어선다.

그러나  그의 폭력적이고 불미스런 집권과정과는 다르게 그는 집권말기에는 정치적 자유주의의 발전에 기여했다. 그리고 특히 우리가 주목하는 것은 경제 정책적으로도 대단히 자유 지향적이었다는 점이다

그럼에도 전두환 정권은 자유주의 정책을 많이 투입했다. 자유주의 정책이 중요하다는 이념을 가지고 그런 정책을 투입했던 것이다. 자유주의 정책을 선언하고 이런 정책을 투입했던 것이다. 박정희 대통령과는 달리 의도적인 자유화 정책이었다.  이런 정책을 주도한 인물은 김재익 경제수석이었다. 그는 케인스주의를 정면으로 부정하고  안정, 자율, 개방을  전두환 정부의 국정철학으로 만들었다.

전두환 정권의 시대적 배경은 국내외적으로 민간부분에게 자유와 자율을  보장해야 한다는 여론이 확산되던 시기였다. 영국에서는 대처 수상이, 그리고 미국에서는 레이건 대통령이 개혁의 기수였다. 국내에서는 박정희 시대의 간섭주의가 빚어낸 각종 경제문제를 해결하기 위해서는 민간 위주의 경제로 전환해야 한다는 여론이 확산되었다.

이런 여론에 힘입어 전두환 정부는 시장지향적인 개혁을  단행했다.

-경제안정화를 위한 긴축적인 통화정책과 재정지출

-시중은행의 민영화와 함께 은행경영에 대한 규제와 통제의 해제

은행의 인사, 예산, 점포의 신설 등에 대한 규제를 완화했다. 우대 금리도 철폐했다. 정책 금융의 비중도 축소하고 대기업에 대한 수출금융의 비율을  철폐하기도 했다. 고객의 신용도에 따른 차등대출금리도 허용했다.  금리 자유화조치도 단행했다.

-대외시장 개방(수입자유화율은 1987년에는 98%).

-외환거래에 대한 규제도 완화하고 기술도입과 외국인의 직접투자에 대해서도 자유화를 추진했다.

그러나 정부에 의한 부실기업정리, 부실기업 인수업체에 대한 조세 금융특혜, 금융기관의 인사문제에 대한 정부개입, 대출규제 등, 전통적인 관치경제는 좀처럼 사라질 줄 몰랐다. 이런 정부의 개입은 지속적으로 경제발전의 걸림돌로 작용했다. 특히 우리가 주목하는 것은 독과점 규제법의 도입이다. 자유경쟁을 확립하기 위해 도입한 것이지만 그러나 결과적으로 대기업에 대한 규제 강화로 작동했다.

1986년에는 대규모 기업집단을 지정하여 계열사간 출자총액을 제한하고 그리고 상호출자도 금지했다.

어쨌든 전두환 정권은 한국경제를 세계 속의 경제로 만들고 경제자유의 확대에도 크게 기여했다. 이런 자유화로 한국인들의 경제활동도 훨씬 더 역동적이었고 한국경제도 대단히 역동적이었다.

1980년 기간 중 경제안정과 인플레 없는 성장을 가능하게 했던 것도 자유주의 정책의 결과였다. 그 결과는 1987년 일인당 소득 3,300불이 되었고 2년인 1989년에는 5000달러가 되었다. 경제적 자유주의의 위력이 이런 고도성장이다.

III-2. 1987년 이후의 경제적 자유주의

1987년 이후는 “민주화”의 시기이다. 직선 대통령 시대이다. “대통령은 우리 손으로”가 실현된 시기이다.  정치적 자유의 확장으로 사회분위기가 전적으로 달라지는데 특히 이익단체나 NGO의 목소리가 커지고, 분배와 복지의 중요성을 강조하는 좌파의 목소리가 커진 시기였다. 개정된 직선제 헌법 아래에서 통해 뽑은 첫 번째 대통령이 노태우 대통령이다. 뒤이어  김영삼 대통령 그리고 김대중, 노무현 대통령으로 이어진다.

(1)노태우 정부와 의도하지 않은 사회주의

1980년대 중반 이후부터 전 세계는 글로벌 경쟁과 시장경제체제로의 전환이 한창이었다. 동유럽 사회주의의 붕괴는 이런 전환을 더욱 더 재촉했다. 그리고 특히 유럽사회는 복지국가를 억제하고 이를 개혁하려고 노력하는 중이었다. 그럼에도 노태우 정부는 각종 규제를 해체하고 세계화의 길로 가려는 노력은 하지 않고 복지국가의 확충과 노동의 보호에 초점을 맞춘 포퓰리즘적 정책에 매달린 최초의 정부이다.

최저임금제, 탄력적 근로시간제 폐지, 유니언 샆 허용, 남여고용평등법, 해고억제와 고용보호를 위한 제도의 도입, 연차휴가 확대, 법정근로시간 단축 등, 오늘날 기업의 발목을 잡고 성장의 걸림돌로 그리고 고용증가를 방해하는 요인들, 이런 것들이 노동시장을 경직적으로 만든다는 것을 우리는 잘 알고 있다.  오늘날 OECD 구성 국가들 가운데 가장 경직된 노동시장을 가진 나라로 만드는데 최초로 기여한 정부가 노태우 정부라는 것, 이것을 아는 사람은 드물다.

노태우 정부는  토지공개념제도를 도입했다.  연금제도의 도입, 전국민의료보험 실시 등, 사회보장의 기본 틀도 마련했다. 더구나 농어촌 부채탕감도  실시했다. 그러나 복지 정책 때문에 정부의 재정 지출도 급격히 증가했다. 1987년 GDP 대비 14%였던 재정지출이 89년에는 20.1%로 급증했다.

노태우 정부는 경제적 자유주의의 발전에 전혀 기여하지 못했다. 오리려 그 정권의 방향은 “의도하지 않은  사회주의(unintended socialism)”였다. 최초의 포퓰리즘 정부이기도 했다.

노태우 정부가 한국에서 최초의 포퓰리즘의 좌파정부가 된 것은 결코 우연이 아니다. 노태우 정권은 유권자의 겨우 35% 내외의 지지로 선출된 약체정부였다.  이 취약성을 만회하기 위해 자유시장경제와는 아주 멀리에 있는 인기위주의 정책 공약을 무리하게 추진했던 것이다.

민주화의 열풍으로 이익단체의 목소리가 대단히 높았다. 정치적 민주화의 물결을 타고 등장한 것이 노동운동이었다. 그 결과, 노임은 급격히 상승했다. 노사분규는 일상적이었다. 1988년 한해동안 1,873건의 노사분규가 있었다. 노임 인상률은 1987년 이래 평균 10%에 육박했다.

급격한 노임 인상은 당시 국제수지 흑자의 유동성 증가로 인하여 야기된 인플레 압력을 가중시켰다.

사회가 대단히 불안정했다. 사회적 무질서와 사회적 기강해이가 만연했다. 경제의 미래가 매우 불확실했다.

노태우 정부의 정책 그리고 해이된 사회적 분위기, 노동자의 전투적 노동운동, 이런 모든 것의 결과는 경제성장률의 하락이다. 지속적인 성장 침체의 단초가 시작된 것이다.

(2)김영삼 정부와 정치적 자유주의

군부 엘리트의 정부를 극복하고 민간 정부가 탄생되었다. 그것이 1993년에서 1997년 집권한 김영삼 정부다. 군부엘리트의 지배로부터 벗어나고 직선으로 대통령을 뽑고자 했던 1987년 민주화가 이제 시작된 것이다. 그의 지지계층은 민주화의 두 세력 가운데 한 세력의 지지를 받고 있었다. 즉 절차적 민주주의를 요구하는 세력이 그것이다.  다른 세력, 즉 “실질적 민주주의”를 요구하는 좌파세력은 김대중 후보를 지지했다.

국제적 분위기는 한국사회가 자유의 길로 방향을 잡는데 매우 유리한 조건이었다. 국제질서가 자유무역 시대로 접어들었던 것이 단적인 예이다. 글로벌 경쟁이 심화되고 있던 때였다. 김영삼 정부도 이에 편승했다. 세계화가 국정철학의 기조로 선언했다. 개방화정책이 주요 정치적 어젠다였다.

-국내 금융기관들의  국제금융시장 접근과 관련된 규제완화.

-OECD, WTO 등, 국제기구에 가입하여 한국경제의 개방화.

그러나 기업들이 글로벌 경쟁에 유연하게 대처할 수 있기 위해서는 규제완화와 그 철폐 등이 필요했음에도 불구하고  이를 제대로 인식하지 못한 채,  김영삼 정부는 자유주의 정책과는 멀리에 있었다.

-원화가치의 방어를 위해 시장에 개입했다.

-정리해고 제한, 대체근로 제한 등, 노동시장의 유연성을 가로막는 갖가지    제도의 철폐는 고사하고 이들을 고착화하는데 기여.

-정책금융은 줄었지만 대규모 대출이나 은행인사, 금리에 대한 정부의 개입   은 여전했다.

-괄목할만한 기업규제완화나 철폐도 없었다.

김영삼 정부는 시장경제를 위한 개혁 대신에 지방자치,  토지실명제, 금융실명제 또는 군 개혁과 정치개혁 등에 초점을 맞추었다. 이런 개혁은 물론 정치적 자유주의를 위해서 매우 중요했다. 그러나 외인아파트 철거, 중앙청 건물 철거 등 역사바로세우기와 같은 불필요한 일에 시간과 정력과 비용을 허비했다.

경제규제를 완화하거나 철폐하는 시장 중심적 정책이 급선무였음에도 정부의 적극적인 개입에 의한 투자촉진에 매진하다가 외환위기를 당하고 말았다. 그 위기의 원인은 다른 것이 아니라 김영삼 정부가 임기 초기부터 개혁했어야 할 바로 그 대상들이었기에 더욱 안타까운 일이었다.

외환위기의 원인은 원화가치에 대한 인위적인 고평가 정책, 금융기관에 대한 대출, 금리, 경영에 대한 간섭, 노동시장의 경직성과 고비용 저효율의 구조,  모럴 해저드와 기업의 부실경영을 조장하는 파산억제정책 등이다(안재욱, 2007; 유정호, 2004).

외환위기로 끝난 것이 아니다. 김영삼 정부의 치명적인 실정은 좌파들에게 집권을 보장해주고 말았다.

전두환 정부의 김재익과 같은 유능한 자유주의 경제참모가  김영삼 정부에  없었던 것이 정말로  안타까운 일이었다.  김영삼 정부의 참모는 단기적인 경기정책과 인위적 경제성장에 초점을 맞추는 케인즈주의적 반 시장주의가 강했다. 국내외적으로 자유시장경제의 방향으로 개혁하는데 아주 유리했던상황에 처해 있던 김영삼 정부에서 이에 적합한 경제참모가 없었던 것이  치명적 오류였다.

국제경쟁력이 취약한 부문에 대한 시장진입 규제, 출자총액한도를 40%에서 25%로 낮추는 정책, 공무원 수 늘리기 등, 모두 자유주의와 거리가 먼 정책이다.  그리고 공기업의 민영회도 지지부진했다.

(3)김대중 정부와 의도적 사회주의

외환위기는 정부의 간섭, 누적된 경제규제들의 필연적인 결과라는 것, 이런 위기를 피하는 길은 자유의 길이라는 것, 이것이 외환위기로부터 배워야 할 것들이었다. 그러나 김영삼 정부를 뒤이은 김대중 정부는 그렇지 못했다.

외국자본에 대한 문호를 활짝 여는데 대단한 기여를 했다. 외국자본의 국내은행 진입의 자유화가 그 하나다. 부실금융기관 구조조정을 위해서였다. 다른 하나는 외국자본에 대한 국내 주식시장진입의 전면적 허용이다. 역대정부가 꺼려하던, 외국자본에 대한 전면 개방은 가장 획기적인 자유주의적 개혁이었다.

외국인에 의한 주식투자 한도 폐지, 의무공개매수제도 폐지 등이다. 외국자본에 대한 국내 자본시장 개방은 경영권시장의 형성에 기여했다 외국자본의 국내 주식시장 무제한 진입으로 외국자본에게는 적대적 M&A를 무제한 허용하는 반면에 금융계열사의 투자규제 강화, 금융계열사의 의결권 제한 등에 의해 우리기업의 손발을 묶고 경영권 위협에 노출시키는 정책을 취했다.

그러나 국내자본에 대한 역차별이라는 유산을 남겼다. 특히, 외국자본에게는 적대적 M&A를 무제한 허용하는 반면에 금융계열사의 투자규제 강화, 금융계열사의 의결권 제한 등에 의해 우리기업의 손발을 묶고 경영권 위협에 노출시키는 정책을 취했다. 의도적이든 의도하지 않았든, 결과적으로  김대중 정부는 외국자본을 불러들여 대기업 집단을 때렸다. 이것은 신자유주의가 아니다. 역차별은 차별과 똑같이 자유주의와 시장원리의 위반이기 때문이다.  대기업들에게  외환위기의 죄를 뒤집어씌우면서  역차별의 서러움을 안겨준  것이다.  그 결과는 기업들의 투자 위축이다. 경영권보호를 위해 투자  대신에  자사 주식 구입 때문이다.

김대중 정부가 취한 정책 가운데 중요한 것이 또 있다. 기업의 지배구조개혁 이 그것이다. 지배구조개혁도 외국자본에 대한 개방과 똑 같이 자유경제를 위해 필요한 조치였다. 그러나 과반수의 사외이사 선임 의무화, 사업구조 지정(빅딜),  200% 이내의 부채비율 등, 기업들이 스스로 선택할 것을 정부가 과도하게 획일적으로 규제했다. 더구나 대기업에 대한 여신관련 규제와 출자총액 제한 제도 등과 같은  기업규제도 강화했다.

노동부분에서도 정리해고제, 파견근로제 등은 노동시장을 오히려 경직적으로 만들었다.  특히  노사정 위원회제도와 같은 조합주의도 경직성 강화에 기여했다.

복수노조의 도입, 공무원노조, 교원노조 등, 좌파적 제도를 도입했다.  교육부분의 평등주의 심화, 의료복지부문, 연금부문에서 사회주의 평등사상을 주입하여 제도화했다. 경기부양을 위해 확장적 통화정책을 지속함으로써 유동성과잉도 야기했다.

김대중 정부는 외환위기의 극복에는 성공했다. 그러나 경제의 전반적인 자유화에 기여하기보다 한국경제와 사회를 좌편향으로 돌리는데 결정적인 기여를 했다. 이런 김대중 정부의 좌 편향적 성향은 국내의 좌파지식인 세력과 연합되어 있었다. 김대중 대통령은 대단한 좌파적 이론가였다. 그는 이를 내색하지 않고 교묘하게 정책으로 표출했다.

(4)노무현 정부와 의도적 사회주의

김대중 정부에 뒤이어 노무현 정부가 들어섰다. 이 정부의 이념적 그 이념적 스펙트럼은 친 김정일 사상에서부터 사회주의, 케인스주의, 복지국가에 매우 이르기까지 다양하다. 김대중 정권의 핵심세력보다 훨씬 더  좌 편향적이다. 지지기반은 반미 친북 사상과 그리고 통일 지상주의자들의 집단이다. 대한민국의 헌법도 부정하고 대한민국의 역사까지도 부정하는 집단이다.

노무현 정권은 반미 민족주의와 친북 민족주의 그리고 탈권위주의적 진보주의라고 특징지을 수 있다.  이런 정권의 경제정책은 완전히 반 시장적이고 경제적 자유주의와는 아주 멀리에 있다.

친 노조 정책, 광범위한 복지프로그람 강화 등, 경제자유보다는 복지와 분배평등에 중점을 두었다. 복지와 평등정책은 지출의 증가와 부채의 증가로 이어졌다. 세금을 거둬들여 복지사업을 늘려 과거 정부보다 예산을 더 많이 썼다.  정부의 친 노동정책으로 노동시장은 더욱 더 경직되었다.  지역별 혁신도시 등 각종 대형 토목사업 개발사업을 벌이느라 보상금 110조 원을 풀어 땅값을 올려놓았다. 경기부양과 일자리 창출이라는 명분으로 공공부분을 확장했다. 조세부담도 크게 증가했다.

상속 ․증여세의 포괄주의, 계열사분리명령권, 재벌개혁, 이런 것은  모두 반(反) 부자 반(反) 자본 정서를 입법화했다. 기업하는 것이 죄가 되는 세상, 부자가 되는 것이 좌가 되는 세상을 만들었다.  공기업은 대통령 만들기 공신들의  축하파티 장소로 만들었다.  정부도 더욱 더 커졌다. 참여정부 3년 동안 공무원 23,000명이 늘었다. 장차관급이 22명이나 늘었다.

흥미로운 것은 폐지된 규제와 완화된 규제보다도 신설된 규제와 강화된 규제가 훨씬 더 많다는 것이다.  출자총액제한, 금융계열사 의결권 제한, 계좌추적권 등, 대기업억제정책이 강화되었다. 전투적인 노동조합이 급증하여 기업하기 어려운 환경이 조성되었다.  평등주의 교육 정책의 강화도 교육의 황폐화를 재촉하고 있다.

파업으로 인한 1000명당 연평균 노동손실 일수는 111일로 일본의  111배, 독일(3일)의 37배이다.

경제적 성과는 역대 정부에서 최악이다. 시장경제에서 멀어진 빈 시장정책의 대가는 이렇다.  성장률은 2003년 3,1%, 2004년 4,6%, 2005년 3,9% 로 동아시아 국가들 중 최하의 기록이다. 실질소득 증가율은 2005년 0%이다. 잠재 성장률은  년 평균 6,1%에서 4,6%로 하락했다. 실업률은 감소할 줄 모르고 구직 포기자만 늘어가고 있다. 청년실업률은 8%를 기록하고 있다.

특히 노무현정부에 들어와서 급진 좌경화 단체들의 활동이 매우 강력하다. 그 대표적인 것이 전교조이다. 이런 집단들의 강력한 반미운동, 친북 운동, 반시장적 활동은 사회의 불안을 조성하여 경제의 미래를 더욱 불투명하게 만들고, 기업들의 투자를 위축시키고 있다.  그리고 노무현 정권의 친북, 친 김정일 정책과 안보정책은 사회의 분위기를 대단히 불안하게 만들고 있다.

III-3. 1987년 이전과 이후의 경제적 자유주의 비교

역대 정부를 경제적 자유주의와 관련하여 분류한다면 다음과 같다.:

박정희 정부-의도하지 않은 자유주의

전두환 정부-의도적인 자유주의

노태우 정부-포퓰리즘과 의도하지 않은 사회주의

김영삼 정부-정치적 자유주의(경제적 자유주의보다는 의도적인 국가주의)

김대중 정부-의도적 사회주의

노무현 정부-포률리즘과 의도적 사회주의

노태우 정권의  포퓰리즘과 김대중 정부의 사회주의를 사회전반에 광범위하게 결합시킨 것이  노무현 정부이다. 김대중 정부와 노무현 정부의 차이는 김대중 정부는 기존 질서 그 자체를 어느 정도 인정하면서  사회주의를 추구했다. 그러나 노무현 정부는 기본질서 그 자체를 전면 부정한다. 그렇기 때문에 모든 것이 그  정권에게는  거슬린다. 헌법도 거슬리고 수도 서울도 거슬리고, 강남, 서울대, 삼성도 거슬리고,  심지어  역사도 거슬린다.

경제 자유가 경제발전에 영향을 미치는 패턴을 보면 흥미롭다.  박정희 시대를 세단계로 나누어 볼 필요가 있다. 첫 단계는 수출진흥정책 이전이다. 그 다음 단계는 수출 진흥정책 기간이다. 그리고 세 번째 단계는 중화학 공업육성 정책 기간이다. 첫째 단계보다 두 번째 단계가 친 시장적이었고 더 자유로웠다.  경제자유가 증가했다 그리고 그 자유는 경제활동과 밀접한 관련을 가진 자유의 증가이다.

따라서 이 단계의 경제성장이 매우 높았다. 추가적으로 자유가 증가한 것이다.  그러나  중화학공업 육성정책은 정부의 규제증가와 자유의 상실을 야기했다. 전 시대보다 자유가 줄어든 것이다. 그것도 경제활동과 밀접한 행동의 자유를 제약했다.

유신 정권의 중화학 공업화 정책에 뒤이어 전두환 정부는 시장 친화적인 규제완화정책과 안정화정책을 투입했다. 경제주체들이 상황변동에 대처할 수 있는 행동의 유연성을 대폭 증대시켰다.  행동의 자유가 추가된 것이다.  결과는 경제성장이다.

그러나 노태우 정부에 들어와서 양상이 달라졌다.  무의도적인 사회주의와 포퓰리즘은 노태우 정권의 두 측면이다. 노동자보호를 위한 친 노동정책으로 노동시장의 경직성이 야기되었다. 전투적 노동운동은 급격한 노임인상과 빈번한 파업을 야기했다. 노동부문에서 고비용 저효율 구조가 생겨났다. 노태우 정부시기를 볼 때 결과적으로 기업의 자유가 대폭 줄어들었다.

김영삼 정부는 경제자유의 확보를 위해 두드러진 규제해제나 규제철폐가 없었다. 지금까지 누적된 규제를 고착시켰다. 노태우 정부시대에 도입한 친 노동정책으로 야기된  고비용 저효율 구조까지도 고착시키고 말았다.

물론 김영삼 정부는 국내금융기관의 외국자본접근을 위해 규제해제 또는 규제완화를 실시하여 경제자유가 증가되기는 했지만 이런 정책은 국내 기업들이  글로벌 경쟁에 적응하는데 직접적인 관련이 없었다. 전반적으로 보면  김영삼 정부는 경제자유를 증대하지 못했다.

김대중 정부는 외환위기를 극복하는 과정에서 기존의 규제를 완화 또는 철폐하기도 했지만 기존의 규제를 강화하거나 새로운 규제를 더 많이 도입하여,  기업의 자유로운 활동을 제약했다. 노동시장의 경직성도 강화되었다. 교육부문, 복지부문에 사회주의요소를 더욱 강화했다. 결과적으로 김대중 정부도 경제자유를 증대하는데 기여하지 못했다.

노무현 정부는 김대중 정부의 좌파정책을 계승하고 심화하고 전 사회에 확대하고 그리고 사회분위기와 개인들의 심성까지도 사회주의로 변모시키려고 노력했다. 보안법폐지, 과거사 캐기, 신문법, 사학법 등을 통하여 사회전반에 사회주의를 확립하기 위한 하드웨어에 치중했다.

경제자유의 증가에 전혀 기여하지 못한 정부다. 역대에서 가장 기업하기 어렵게 만든 정부이다.  그래서 투자도 최악이고  성장도 최악이다.

역대 정부들을 경제적 자유주의의 발전에 대한 기여 정도에 따라 분류하면  경제성장률 변동추이와 비슷하다고 볼 수 있다. 경제적 자유주의 발전에 기여한 정부는 그 기여도에 따라 전두환 정부와 박정희 정부이다. 김영삼 정부는 어정쩡하다. 경제적 자유주의를 가장 많이 후퇴시킨 정부는 노무현 정부이고 그 다음이 김대중 정부와 노태우 정부 순이다.

특히 우리가 주목하는 것은 한국의 경제적 자유주의의 진로가 위태로워지기 시작한 것은 1987년이지만 그 위험성이 또렷이 들어나기 시작한 것은 김대중 정부 때부터라고 보아도 무방하다. 그리고 이 정부의 반 자유주의 정책을 체계적으로 그리고 적극적으로 이어받고 있는 것이 노무현 정부이다.

이 맥락에서 흥미로운 것은 헤리티지 재단 자유 지수의 변동이다. (<도표-1>).  1995년 이후 점차 감소해 가고 있음을 말해주고 있다. 노무현 정부가  경제자유가 가장 적은 시기이다.

재산권의 보호와 관련하여 노무현 정부는 대단히 열악하다. 그리고 금융 자유의 측면에서 김대중 정부와 노무현정부의 점수는 아주 나쁘다.

<도표-1> 한국의 경제자유도(출처:Heritage Foundation)

년도	1995	1996	1997	1998	1999	2000	2001	2002	2003	2004	2005	2006	2007
자유지수	70.3	71.3	71.3	73.9	71.3	71.2	71.2	67.4	66.1	66.2	65	68.1	68.6

경제제유를 구성하는 각 항목, 예를 들면 재산권, 금융 자유, 또는 기업의 자유에 대한 헤리티지 재단의 해석과 각 항목의 자유지수 계산과 관련하여  논쟁의 여지는 있다고 해도,  총괄지수는 흥미롭다. 이것은

우리가 앞에서 설명했듯이 1987년 이후 설비투자도 감소하기 시작한다.  그 이유는 여러 가지가 있을 수 있다. 그 가운데 기업규제 노동시장의 경직성, 전투적 노동운동과 같은 요인이다. 흥미로운 것은 김대중 정부 때 부터가 기업하기 가장 어려운 시기라는 점이다. 기업들의 투자활동에서 두드러지게 나타난다. 1990년대 초까지는 설비투자의 증가율이 두 자리 수였다. 그러나 중반이후부터 감소하기 시작하지만 급격히 감소하기 시작한 것은 김대중 집권이후부터이다(<그림-2> 참조).

그 이유는 노동시장의 경직성과 그리고 기업의  활동을 위축시킨 다양한 기업규제 때문이다. 더구나 반 기업정서와 반 시장정서, 그리고 반 부자 정서가 심화되고 확산되는 시기이기도 했다.

1970년대 설비투자 증가율은 연평균 25.6%  1980년대에는 12.4%였다. 그러나 1990~1995년 기간에는 10% 내외였다. 1996~2000년에는 년 평균 5%로 둔화되다가 2001년~2005년 연평균  1% 이내로 추락했다. 흥미로운 것은 하락추세가 1980년대 후반부터 시작되어 장기화되고 동시에 더욱 심화되고 있다는 것이다.

<그림-2> 1970년 대 이후 설비투자 추이(출처:한국은행)

전승철, 김영준, 하준경 최근의 설비투자 부진 원인과 정책과제, 한국은행, 금융경제연구원 금융연구 210호 2005

GDP 대비 설비투자 비중도 1980년대 후반을 기점으로 그 이전에는  증가해오다가 그 이후에는 감소하고 있다(<그림-3> 참조). 1990년대 중반만 해도 그 비중이 12~15%를 기록하고 있지만 하락세가 지속하여 김대중 정부 이후에는 10~13%로 급락하고 있다.

<그림-3> 1970년대 이후 GDP 대비 설비투자율 추이(출처:한국은행)

전승철, 김영준, 하준경 최근의 설비투자 부진 원인과 정책과제, 한국은행, 금융경제연구원 금융연구 210호 2005

이런 모든 것은 경제성장률의 변동추이와 일치한다.  1980년대 후반부터 성장률이 약화되기 시작하다가 김대중 정부 이후 급격히 하락하고 있다. 경제자유와도 직결된다. 1980년대 후반부터 서서히 등장한 형평요구가 실현되면서 기업에 대한 규제가 강화되고 친 노동정책으로 노임인상은 물론 노동시장의 경직성이 심화되면서  경제성장에 가장 중심된 부문으로서 기업부문의 경제자유가 위축되었고 이로써 기업활동이 극도로  위축되었다.

IV. 한국의 정치적 자유주의의 발전과정

한국의 정치적 자유주의의 변화는 1987년이다. 1987년이 민주화의 원년인가의 논쟁, 소위 민주화는 특정 세력의 덕택인가의 논쟁, 이런 논쟁이 한창이다.

우리는 이런 논쟁 대신에  한국의 정치적 자유주의의 발전이 경제자유를 정체시켰고 이로써 경제적 번영과 부정적인 영향을 미쳤다는 것을 보여주고자 한다.  특히 우리가 주목하는 것은 이런 부정적인 영향을 미친 요인이다.

그 요인은 두 가지이다.  그 하나는 자유를 보호하기 위한 자유주의자들의 지적 활동이 부족했다는 것이다.

다른 하나는 제도적 요인이다. 정부의 정책적 남용과 공권력 남용을 제한하는 헌법적 장치가 부족했다는 것이다. 헌법적 실패(Constitutional Failure)가 그 원인이라는 것을 보여주고자 한다.

우선 한국의 정치적 자유주의의 발전 모습을 파악하기 위해서 프리덤 하우스가 제시한 한국의 정치적 자유지수 표를 보자.(<도표-2>)

IV-1. 1987년과 정치적 자유주의

1987년을 기점으로 하여 정치적 자유가 급격히 높아지고 있다. 수치가 낮을수록 자유가 많다는 것을 의미한다. 특히 선거민주주의가 매우 크게 발전되었음을 말해준다.

<도표-2>정치적 권리(PR)와 시민적 자유(CL) 지수(출처: Freedomhouse)

	1972	1975	1977	1980	1983	1985	1988	1990	1992	1995	1998	2000	2003	2005
한국(PR/CL)	5/6	5/5	5/5	5/6	5/6	4/5	2/3	2/3	2/3	2/2	2/2	2/2	2/2	1/2

1987년  정치적 민주화가 이루어진 해이다. 직선제를 중심으로 한 개헌이 이루어졌고  헌법을 기반으로 하여 대통령 직선이 이루어졌다. ‘대통령은 우리 손으로’ 라는 선거민주주의가 이루어진 해이다. 정치적 자유주의의 발전은 매우 순탄하게 이루어진 것처럼 보인다. 프리덤 하우스의 정치적 권리와 시민적 자유지표가 이를 입증한다.

1987년 6.29 선언 당시의 정치적 권리 지수가 4이고 시민적 자유지수가 5였다. 그러다가 노태우 정권이 출발하던 1988년 정치적 권리의 지수는 4, 시민적 자유 지수도 4이다. 그 이후 두 지수가 점차 작아지고 있다.  1989년 2와 3이다. 자유가 점점 더 커져가고 있음을 말해준다. 지수가 1이거나 2는  자유로움을 말해준다.

이런 정치적 자유주의의 확립에 각별히 기여한 것은  김영삼 정부였다. 취임 초기부터 경제적 자유의 확립보다도 정치적 자유주의의 확립에 기여한 정부라고 보아도 무방하다. 가장 중요한 예를 들면:  정경유착의 고리를 끊기 위한 제도적 노력 /공직자 재산등록과 금융실명제/군사개혁을 통한 군인의 정치적 영향력 배제/정치개혁과 정치자금법 등이다. 그 이후의 역대 정부는 이런 정치개혁을 심화시켰다고 볼 수 있다.

대한민국은 정치적 자유에서 모범국가에 해당되는 나라이다. 2000년 이후에는  한국의 지수(PR/CL:1/2)는 대단히 양호하다.

1987년 선거민주주의 도입이 가능했던 이유, 그리고  성공적인 정착이 가능했던 이유는 무엇인가?  경제자유와 그리고 경제적 번영이 그 이유다. 비록 규제받고는 있었지만 시장경제는 우리의 일상생활과 밀접했다. 그 속에서 경제적 자유를 향유해 왔다. 일인당 GDP가 4000달러( 1987~88년)에 달할 정도의 경제적 번영이  때문이다.

경제적 번영 때문에 출판의 자유도 광범위하게 행사될 수 있었다. 돈이 없으면 출판이 왕성할 수 없다. 언론의 자유와  표현의 자유의 효과적인 행사역량도 돈이  있어야 한다.  경제자유와 경제적 번영 그리고 시민적 자유는 이런 식으로 연결되어 있다.

시장경제를 가진 네덜란드가 종교의 자유와 관용의 미덕이 꽃을 피웠던 것처럼, 초기로마에 풍미했던 정치적 자유가 가능했던 것처럼  한국에서도 경제자유가 정치적 자유를 가능하게 했다.  따라서 시장경제와 경제적 번영  그리고  정치적 자유의 삼자 관계는 단순히 서구만의 현상이 아니다(민경국, 2007: 188~190, 453).

삼자관계가 성립하는 이유가 무엇인가? 사람들은 물질적 충족은 격조 있는 점잖은 정부와 그리고 정치적으로 개방된 사회를 원한다. 정치적 권리에 대한 의식을 강화시켰던 것도 경제발전, 먹고 사는 문제의 해결 때문이다.

선거민주주의의 도입과 정착을 위한 기반을 조성하는 것은 경제발전과 경제안정이라는 것은 우리가 인도와 터키를 보면 쉽게 알 수 있다. 이 두 나라는 경제발전이 있기 전에 도입했고 도입한 후에도 경제성장이 대단히 낮았다. 그러나 칠레는 뒤늦게(1990년) 선거민주주의를 도입했다. 당시의 일인당 국민소득은 2300달러였다. 그리고 그 후에도 7%의 높은 년 평균 성장률을 기록했다.

민주주의를 일찍 도입한 인도 또는 터키와 비교할 경우 한국이 얼마나 모범국가인가를 알 수 있다. 인도나 터키는 오래전부터 민주주의를 도입했지만 매우 불안정하다. 시민적 자유의 보장도 마찬가지로 불안정하다. 이에 반하여 칠레나 한국은 뒤늦게 선거민주주의를 도입했지만 대단히 안정적이다. 그리고 특히 주목하는 것은 시민적 자유도 안정적으로 보호되고 있다. 이에 관해서는 김광동(2007)

그러나 흥미롭게도 정치적 민주화가 자신을 떠받혀주던 시장경제와 경제적 번영을 갉아먹고 있다.  이제 이 문제를 설명하자.

IV-2. 민주화의 치명적 결과: 자유의 제한

1987년의 “민주화”는 시민들의 정치적 권리의 신장을 가져왔다. 시민들이 정치에 참여할 기회와 여건이 제도적으로 대폭 개선되었다. 지방자치제의 제도화도 이루어졌다. 그리고 언론, 출판, 결사의 자유와 표현의 자유도 확대되었다. 이런 자유를 향유할 제도적 여건도 대폭 개선되었다.  이런 발전의 기반은 시장경제와 경제적 번영이었다.

그러나 유감스럽게도 정치적 자유주의 특히, 선거민주주의는 경제적 자유와 경제성장에는 긍정적인 영향을 미치지 못했다. 그 이유는 무엇인가?

정치적 자유화의 과정에서 그리고 이런 과정에 힘입어서 두 가지 중요한  현상이 발생했다. 하나는 다양한 이익집단과 시민단체(NGO)의 등장이다. 또 하나는 좌파이념이 사회의 전면에 등장한 것이다.

(1)민주화 이후 이익단체의 정치적 영향: 1987년 민주화 이전에는 시민들은 정치적 요구나 불만을 자제해왔다.  그러나  민주화 이후 그들의 정치적 요구와 불만이 쏟아지면서 다양한 이익단체가 형성되었다. 노동조합, 농민 단체, 경제단체, 그리고 각종 직능단체, 업종별 협회들이 그런 집단들이다. 전부 제몫 찾기를 위해 정치에 막중한 영향을 미쳤다.

특히 주목하는 것은 1987년 이후 노동운동의 전투성과 정치성이다. 복수노조의 등장도 특이하다. 그 결과는 노임의 급격한 인상, 파업의 일상화이다. 1988년 이후 노임 상승률이 년 평균 10%이상이었다.

철도 등 공기업의 노조, 공무원 노조 등 공공부문에서도 조직화되어 있다. 전국 교직원 노동조합은 한국의 평준화교육에 결정적인 영향을 미쳤다. 농민들도 그들의 이익을 보호하기 위한 목소리를 높여 그들의 이익에 반하는 모든 정책을 지연시키거나 저지하고 있다.

더구나 빼놓을 수 없는 것이 각종 시민단체의 등장이다. 환경단체, 소비자운동단체, 그리고 소액주주 운동, 국회의원선거의 낙천․낙선운동  등이 그것이다.  한국의 시민사회는 1990년대 이후 성장하기 시작하여 2000년에 이르러서는  “한국 NGO 혁명의 해”라고 불릴 정도로(최광, 2004) 시민단체들이 폭발적으로 증가하였다. 예를 들면 통일연대, 국보법 폐지연대, 전국민중연대, 국민 참여연대, 참여연대, 경제정의 실천협의회, 기독교 사회책임 등이 그것이다.

흥미로운 것은 이런 집단들의 대부분은 좌경화된 집단이라는 것이다. 그래서 반시장적이다. 성장보다는 분배를 중시한다. 평등 분배를 중시한다.

(2)민주화 이후 좌파이념의 확산과 정치적 영향: 1987년 민주화에 힘입어 등장한 두 번째 현상은 좌파이념의  강력한 대두이다. 이것은 다양한 형태를 취하고 있다. 그 하나로서 극단적으로 민중민주주의나 민족해방 전선계열과 같은 사회주의나 주체사상이 전면에 등장했다.  용공사상의 등장이다. 반외세 민족주의와  친북 민족주의도 그런 부류이다.

강력하게 대두한 두 번째 좌파이념은 케인스주의, 복지국가와 같이 분배적 평등을 중시하는 반 시장주의였다.  반세계화 이념, 반 개방화, 그리고 반 대기업,  반 부자 정서와 이념은 복지와 분배적 평등의 또 다른 표현이다. 각  성장보다 분배를 중시해야 한다는 사회주의 요구가 정치권을 강타했다.

이밖에도 노무현 정권은 한국의 역사를 정의가 패하고 기회주의가 득세한 역사 또는 특권과 반칙의 역사로 보고 있다. 이런 역사관은 과거사 청신으로 표현되고 있다. 청산되지 않은 친일 잔재, 단독 정부수립에 대한 적대감 등이 그것이다.

1987년 민주화 이후 다양한 이익집단과 시민단체들과 좌파이념의 강력한 확산이 혼합되어 한국사회는 매우 빠른 속도로 좌경화되어 갔다. 그 결과는 경제적 자유의 제한과 경제적 자유주의의 후퇴였다.  <도표-1>과 <도표-2>를 비교하면 흥미롭다. 정치적 자유주의의 발달은 경제적 자유주의의 퇴보를 야기하고 있다. 그것은 결국 경제발전을 침체시키는 결과를 초래했다.

물론 시민적 자유의 확립은 민주화의 중요한 결과다. 그러나 민주화는  시민적 자유까지도 위태롭게 만들었다. 신문법은 언론의 제약을, 과거사 정리는 정치적 권력에 의한 학문적 영역의 침해를, 평등주의 교육에 의한 관용의 침해 등이 그것이다.  시민적 자유 지수가 독일, 프랑스 또는 일본처럼 1이 되지 못하고 2인 이유가 이 때문이다.

IV-3. 왜 이런 결과가 초래했는가?

좌파 이념과 이익단체 그리고 NGO의 강력한 정치적 영향이 가능했던 이유는 무어인가?  그 이유는 두 가지이다. 그 하나는 자유주의 이념의 확산을 위한 노력이 없었다는 것이다. 이념의 시장에서 자유주의 이념의 영향력이 좌파의 영향력보다 대단히 미약했다. 이념의 확산 경쟁에서 좌파가 선점하고야 말았다. 이념의 경쟁을 위해서는 노력이 필요하다는 것을 인식하지 못했다.

선거민주주의가 도입되기만  저절로 자유주의와 시장경제가 확립될 줄로 믿었다.  이런 믿음에서  자유주의자들은 아무것도 하자 않은 사이에 좌파는 학술과 출판 그리고 교육을 통해 이념의 시장의 경쟁이서  자유주의를 이겨냈다.

이념의 승리는 선거에 강력한 영향을 미쳤다. 그리고 좌파 정부를 수립하는데 성공하고 말았다. 성공한 좌파정부는 나치즘이나 파시즘에서나 있을 법한  증오의 정치에서부터 언론통제, 재산권통제 등 개인의 자유와 재산을 침해하는 어떤 정책이든 다 했다.

민주화가 자유의 침해를 가겨온 두 번째 이유는 제도적 이유다. 이것은 헌법과 관련되어 있다. 헌법의 역할은 원래 정부의 정책적 남용과 정부의 공권력을 제한하여 개인의 자유와 재산을 보호하는데 있다. 정부의 자의적인 권력을 제한하지 못하고 오히려 무한한 권력을 허용하는 헌법은 헌법이라고 볼 수 없다.

그런데 한국헌법을 면밀히 검토하면 정부의 정책을 제한하는 헌법조항(limiting rule) 보다는 대통령을 선출하는 방법과 같은 정부를 조직하는 헌법조항(organizational rule)에 초점을 맞추고 있다는 것을 어렵지 않게 확인할 수 있다. 정부의 정책을 제한하는 규칙이 있다고는 하지만 그것은 해석의 여지가 있을 뿐만 아니라 매우 느슨하다.

정부지출을 제한하는 규칙, 조세와 부채를 제한하는 규칙도 없다. 기업을 규제하고 노동시장의 경직성을, 친 노동정책을 제한하는 헌법규칙도 제대로 갖추어져 있지 않다. 시민적 자유는 물론 경제적 자유를 제한한다고 해도 정부는 다수의 지지를 받으면 무슨 일이든 거의 다 할 수 있게 되어있는 헌법이다. 노무현 정부와 같은 지독한 좌파정부의 등장도 가능한 것이 한국헌법이다.

우리는 대통령은 우리 손으로 뽑으면 모든 문제가 해결될 것이라고 믿었다.  직선제를 통해서 도덕적으로 훌륭하고 지적인 능력을 갖춘 인물에게 정치를 맡기면 모든 일이 제대로 잘 나갈 줄로 믿었다. 이런 낭만적인 믿음 때문에 정부의 행동을 제한하는 헌법적 장치의 마련이 미흡했다. 그 결과는 정부의 정책적 남용이었다. 노태우 정권의 포퓰리즘, 김대중 정권의 친 노동정책과 엄격한 기업규제, 노무현 정권의

정부의 행동을 제한하는 규칙이 없었기 때문에 한국의 경제적 자유주의는 정체 또는 후퇴의 위험성을 안고 있다.

이 두 가지 요인 때문에 한국의 자유주의 발전이 정체되었거나 아니면 후퇴해가고 있다.

V. 한국의 자유주의의 미래

이 글의 목적은 우리 손으로 정부를 선택하면,  경제문제도 해결할 수 있고 자유도 실현될 수 있다는 믿음은  잘못된 것이라는 점을 입증하는 일이었다.  그런데 중요한 것은  한국의 자유주의의 미래이다. 그  미래는 두  가지 점에 달려있다.  그 하나는 잃어버린 이념적 고지의 탈환이다.

통계적 결과가 비록 불확실한 점이 있었다고 해도 대략 추세를 추정하는데 도임이 되었다고 불 수 있다.

최근 이념적 고지를 탈환하기 위해 자유주의자들이 노력하고 있다. 최초의 노력은 김대중 정권이  들어섰던 1990년대 후반에 한국 하이에크소사이어티와 자유기업원이 시작했다. 두 기관은 자유주의 연구와  자유시장경제와 관련된 교육에 치중해왔다. 이 단체가 한국의 자유주의와 관련된 최초의 단체이다.

노무현 집권 후 최근 2~3년 동안 우후죽순처럼 다양한 뉴라이트가 형성되었다. 북한 민주화네트워크, 자유주의 연대, 헌법포럼, 뉴라이트싱크넷, 교과서 포럼, 뉴라이트 전국연합, 바른사회를 위한 시민회의, 바른 정책 포럼, 자유지식인 선언 등이 있다.

그런데 우리가 유의해야 할 점은 이들 가운데에는 반 자유주의 성향을 가진 단체도 많다는 것이다. 단순히 노무현 정부에 대한 반감과 친북 친 김정일에 대한 반대에서 형성된 단체가 많다는 것이다. 유럽식 복지제도나 케인즈식 정부개입을 지지하거나 공동체 자유주의 또는 사회적 자유주의, 사회적 시장경제를 지지하는 단체도 있다. 이런 단체는 자유주의와는 거리가 멀다

그러나 이런 이념들을 전적으로 반대하고 고전적 자유주의의 전통을 이어받은 하이에크, 미제스, 프리드먼, 그리고 뷰캐넌의 전통에 따른 자유주의를 연구하고 적용여부를 분석하는 단체는 자유기업원이나 한국하이에크소사이어티이다.

그러나 이런 노력만으로는 충분하지 않다. 정치는 경제논리나 자유주의 논리대로 움직이는 것이 아니다. 민주정부는 다수결 논리이다. 자유주의 정책을 투입하고 싶어도 다수가 원하지 않으면 가능하지 않다. 다수가 분배와 복지를  요구하면 이를 막을 수 없다.

따라서 두 번째는 자유주의를 위한  헌법적 보장이 필요하다. 포퓰리즘으로 위장한 민주주의, 다수의 이름으로 모든 정책이나 정부활동을 정당화하는 다수결민주주의, 참여와 평등으로 만발하는 실질적 민주주의, 이런 모든 민주주의는 자유를 억압한다. 이런 민주화를 억제하고 자유를 보호하는 헌법적 장치를 마련하는 일이 급선무이다. 우리는 이런 헌법을 갖지 못했다. 자유주의를 효과적으로 수호할 수 있는 헌법을 찾는 일이다(민경국, 2005).

그런데 다행히도 몇몇 단체들이 자유주의 한국헌법을 모색하고 있다. 그 대표적인 것이 경기개발연구원 좌승희 원장이 이끌고 있는 “시장경제와 헌법포럼”이다.  한국헌법을 어떻게 개정해야 할 것인가를 논의하고 있다.

자유주의 이념 연구와 그 홍보 그리고 자유를 위한 헌법 장치의 구현, 이 두가지는  한국 자유주의 미래의  관건이다.

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